II SA/Kr 434/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Nr VII/81/15 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie określenia zasad realizacji przez Gminę Skawina inwestycji związanych z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Skawina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z dnia 12 lutego 2018 r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce, powołując się na art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr VII/81/15 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie określenia zasad realizacji przez Gminę Skawina inwestycji związanych z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Skawina. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady miejskiej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W związku z tym zarzutem, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała w § 4 nakłada na mieszkańców Gminy Skawina obowiązek budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na ich własny koszt, zaś w § 5 pkt 2.3, a także pkt 3.2. zobowiązuje właścicieli posesji do zapewnienia realizacji instalacji elektrycznej i przewodu kanalizacji grawitacyjnej na odcinku od budynku do pompowni. Powołane przez Radę Miejską w Skawinie przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Miejskiej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do gminnych (miejskich) sieci wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona tego rodzaju aktu prawnego, tzn. posiada cechy ogólności, generalności, abstrakcyjności. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy (osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci), dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do zapewnienia na własny koszt realizacji budowy przyłącza wodociągowego oraz kanalizacyjnego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci. W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacji budowlanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich, poza tą ustawą w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem dającym gminie uprawnienia do ogólnego wprowadzania opłat nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ani art. 7 ust. 3 tej ustawy. Przepisy te bowiem w istocie określają własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizację, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną. Ponadto art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zawiera jedynie katalog zadań, w jakie zostały wyposażone jednostki samorządu gminnego. Przepis ten ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. W okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały gmina mogła zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym podejmować uchwały jedynie w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Należy także zaznaczyć, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego, a z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej (bądź odłączenie i ponowne podłączenie). Żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej nie zawiera także podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo kanalizacyjnej. Dalej Prokurator wskazał, że przepisy, na jakie powołała się Rada Miejska w Skawinie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, przewidują domniemanie właściwości na rzecz rady gminy. Domniemanie to wskazuje z kolei wyłącznie na pozycję rady gminy jako organu gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze delegacyjnym. Przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Rozważania te mają zastosowanie również do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Zobowiązanie osób ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej na ich własny koszt mocą zaskarżonej uchwały posiada cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Daniny te zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem budowy sieci wodociągów i kanalizacji, a także z przyłączeniem się do nich przez mieszkańców gminy. Nie można ich traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącym świadczeniom usług na podstawie umowy zawieranej między dwoma równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Prokurator podkreślił, że skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48 poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. W konsekwencji podnieść należy, że skoro powołane w uchwale jako podstawa prawna przepisy w ogóle nie zawierają upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mogły upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych. Obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. Podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, a to obliguje do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skawinie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ zaprzeczył, jakoby kwestionowana uchwała naruszała prawo. W rozpatrywanej sprawie istotne jest ustalenie, czy organ stanowiący gminy miał prawo podjąć uchwałę intencyjną, będącą swoistym aktem kierownictwa wewnętrznego w sprawie określenia zasad realizacji przez Gminę Skawina inwestycji związanych z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Skawina, i w formie wytycznych dla osób i podmiotów podległych lub nadzorowanych przez Gminę, w celu stosowania jednolitych zasad realizacji przedmiotowych inwestycji. Mając na względzie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w Skawinie wydała zaskarżony akt kierownictwa wewnętrznego noszący cechy uchwały intencyjnej w celu jednolitego, równego traktowania przez pracowników wydziałów merytorycznych i jednostki organizacyjne Gminy Skawina, przygotowujące realizację gminnych inwestycji wodno-kanalizacyjnych, wszystkich obywateli zainteresowanych realizacją inwestycji związanych z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Skawina, oraz jednolitych zasad realizacji tych inwestycji. Organ zaprezentował stanowisko, że zaskarżony akt jest aktem z zakresu kierownictwa wewnętrznego. Jego treść jest skierowana wyłącznie do pracowników organu i podmiotów przygotowujących i nadzorujących realizację inwestycji wodno-kanalizacyjnych na terenie gminy, a zawarte w nim normy nie oddziałują bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli. Wbrew twierdzeniom skarżącego akt ten nie nakłada żadnych obowiązków na mieszkańców gminy, w tym w szczególności nie nakłada obowiązku i finansowania przez nich budowy przyłączy, bowiem obowiązek ten został na nich nałożony w drodze przepisu prawa powszechnie obowiązującego – art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a przeniesienie rozwiązań przyjętych w tym przepisie w przedmiocie finansowania przyłączy do intencyjnego aktu Rady Miejskiej w Skawinie miało jedynie charakter porządkujący zasady realizacji przedmiotowych inwestycji. W ocenie skarżącej powołany art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada obowiązek ponoszenia kosztów przez osoby ubiegające się o przyłączenie, a nie kwestionowane zapisy § 4 i § 5 ust. 2.3 i 3.2 zaskarżonej uchwały. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego intencyjne akty kierownictwa wewnętrznego nie muszą posiadać wyraźnej podstawy ustawowej, może ona wynikać nawet pośrednio z regulacji prawnej. Nie jest bowiem wymagane aby podstawą ustawową takiego aktu było szczegółowe upoważnienie tak jak w przypadku rozporządzenia, ani aby treść aktu kierownictwa wewnętrznego była ściśle wyznaczona przez ustawę, w ten sposób, że akt ten miałby być wydawany w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie lub akt prawa miejscowego. Organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego: mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą się w ich kompetencjach i zadaniach, w tym przypadku w przywołanym w podstawie prawnej uchwały przepisie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dla oceny zgodności z prawem interpretacji rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale w ślad za art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków organ wskazał na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16. W ocenie organu, konsekwencją przedmiotowej uchwały SN jest okoliczność, że osoby, które realizują budowę przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego do gminnych wodociągów i kanalizacji, ponoszą koszty całej inwestycji od domu do sieci, a nie tylko do końca swojej posesji (nieruchomości). Na rozprawie Prokurator ograniczył zakres zaskarżenia i wniosek skargi w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 2.3 i pkt 3.2 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł, należało uznać, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Zarzuty skargi okazały się zasadne. W pierwszej kolejności konieczne było rozważanie charakteru prawnego przedmiotowej uchwały, a w szczególności ocena, czy ma ona cechy aktu prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Odnośne zachowania muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Jeżeli uchwała gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1567/11, CBOSA). O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań (rodzaj zamieszczonych w niej norm), a nie okoliczność, czy uchwała ta została w prawidłowy sposób opublikowana (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego. Na taką jej kwalifikację, w ocenie Sądu, trafnie wskazuje strona skarżąca. Właściwie wszystkim postanowieniom zaskarżonej uchwały można przypisać charakter normatywny, ale jest on szczególnie widoczny w postanowieniach: 1) § 2 pkt 5 – "Zlokalizowanie inwestycji na terenach nie będących własnością lub nie będących we władaniu Gminy Skawina wymaga pisemnej zgody właścicieli gruntu i ustanowienia stosownej służebności. Sama pisemna zgoda może być przyjmowana w wyjątkowych przypadkach, jeżeli służebność jest niemożliwa do ustanowienia"; 2) § 4 pkt 1 i 2 – "1. Realizację budowy przyłącza: a) wodociągowego tj. odcinka łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją budynku; b) kanalizacyjnego tj. odcinka usytuowanego w granicach posesji (nieruchomości), oraz budowę ewentualnego urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. 2. W przypadku gdy po zakończeniu inwestycji gminnej na danym terenie w wyniku podziałów geodezyjnych zostaną wyodrębnione nowe działki ewidencyjne, do których Gmina nie wybudowała sieci, wówczas fragmenty te mogą zostać wykonane przez właścicieli nowo wyodrębnionych działek i przekazane Gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu na warunkach określonych w uprzednio zawartej umowie"; 3) § 5 pkt 2.3 –"Realizację instalacji elektrycznej i przewodu kanalizacji grawitacyjnej na odcinku od budynku do pompowni zapewnia właściciel posesji"; 4) § 5 pkt 2.4 – "Opłaty za energię zużytą przez pompownię przydomową ponosi właściciel posesji - dostawca ścieków, na której została ona wybudowana"; 5) § 5 pkt 3.2 – "Realizację instalacji elektrycznej i przewodu kanalizacji grawitacyjnej na odcinku od budynku do pompowni zapewni właściciel posesji"; 6) § 5 pkt 3.3 – "Opłata za energię zużytą przez pompownię przydomową ponosi właściciel posesji, na której została ona wybudowana"; 7) § 5 pkt 5 – "Wyposażenie nieruchomości w pompownie domowe na koszt Gminy, o których mowa w punkcie 2 i 3 dotyczy inwestycji sieci kanalizacyjnych realizowanych przez Gminę w ramach pozyskanych na ten cel środków zewnętrznych. Indywidualne przyłącza, podłączane do istniejącej sieci kanalizacyjnej ciśnieniowej lub grawitacyjnej, w przypadkach konieczności odprowadzania ścieków z nieruchomości za pomocą pompowni domowych, realizowane będą na koszt i przez właściciela nieruchomości (dostawcy ścieków) – dotyczy pompowni domowych, rurociągów ciśnieniowych i energii wykonywanych w granicach nieruchomości". Przytoczone postanowienia zaskarżonej uchwały mają wyraźnie normatywny charakter, przy czym określają one obowiązki podmiotów zewnętrznych (właścicieli posesji). Pozostałe postanowienia zaskarżonej uchwały wprawdzie nie są adresowane wprost do podmiotów zewnętrznych, ale również – niejako pośrednio przez określenie obowiązków Gminy Skawina w relacjach z nimi – determinują ich sytuację prawną. Należy podkreślić – co trafnie akcentuje strona skarżąca – że chodzi tu m. in. o szczególnie newralgiczne z punktu widzenia zasad konstytucyjnych obowiązki dotyczące swego rodzaju daniny czy też ponoszenia opłat. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei art. 40 ust 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanowienie aktu prawa miejscowego wymaga zatem każdorazowo upoważnienia do jego wydania, rangi co najmniej ustawowej. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej. W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego, czyli władcze wkraczanie za pomocą powszechnie obowiązujących źródeł prawa w prawa i obowiązki podmiotów stojących na zewnątrz administracji, uznać należy za niedopuszczalne. "Upoważnieniami ustawowymi" są upoważnienia zawarte w samej ustawie o samorządzie gminnym tj. upoważnienia z art. 40 ust. 2 oraz z art. 41, jak też o upoważnienia zawarte w innych niż u.s.g. ustawach lub aktach normatywnych o równorzędnej z ustawami pozycji bądź nadrzędnych wobec ustaw, np. umowach międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie (por. D. Dąbek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013 – komentarz do art. 40, teza 7, LEX/el). Przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 673/11, CBOSA). Zestawiając powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała – mająca znamiona aktu prawa miejscowego – wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, jako że nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego do jej podjęcia. Wskazane w ramach jej podstawy prawej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. same przez się funkcji tej pełnić nie mogą. Prawidłowa podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały nie została zatem w niej wskazana, a nadto – na co zasadnie wskazuje strona skarżąca – nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie podzielił stanowiska organu, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny i stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Zdaniem Sądu, na ocenę zaskarżonej uchwały nie może wpływać również ta część argumentacji organu, która zmierza do wykazania, że odnośny akt nie nakłada żadnych obowiązków na mieszkańców gminy, w tym w szczególności nie nakłada obowiązku i finansowania przez nich budowy przyłączy, bowiem obowiązek ten został na nich nałożony w drodze przepisu prawa powszechnie obowiązującego – art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Argumentacja ta tak naprawdę zdaje się potwierdzać, że zaskarżona uchwała jest nie tylko podjęta bez odpowiedniej podstawy prawnej, ale także wkracza w materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie – co, z wielu przyczyn, jest niedopuszczalne. Okoliczność, czy normy zawarte w uchwale są całkowicie zbieżne z normami ustawowymi (określają prawa i obowiązki tak samo), czy też zachodzą pomiędzy nimi mniejsze lub większe różnice – nie ma tu znaczenia. Tak czy inaczej bowiem te pierwsze – w obszarze bezpośrednio uregulowanym drugimi – nie mają racji bytu. Ponieważ niemające podstawy prawnej postanowienia normatywne stanowią zasadniczą część zaskarżonej uchwały, a w każdym razie wpisane są w uregulowania wszystkich kwestii nią objętych – Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.