II SA/Kr 455/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Beata Łomnicka Sędziowie: SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewody z dnia 13 lutego 2019r, znak Wl- [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...].[...] z 15 grudnia 2017 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: firma B pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Rozbudowa istniejącej stacji paliw o dodatkowy zbiornik podziemny na gaz propan-butan o pojemności 10 m3 wraz z budową instalacji paliwowej gazowej i rozbudową instalacji elektrycznej, położonej na działce nr [...] obr. [...] w K., przy ul. [...]". Od powyższej decyzji, za pośrednictwem organu I instancji odwołanie złożył K. G. reprezentowany przez radcę prawnego J. C.. Odwołanie złożone zostało w dniu 23.10.2018 r. (data wpływu do organu I instancji), a więc po upływie terminu odwoławczego (ponad 9 m-cy). Skarżący w odwołaniu wskazał, że zaskarżona decyzja nie została mu skutecznie doręczona. Wskazał, iż jego adresem do doręczeń jest ulica [...] w K.. Taki adres widnieje w rozdzielniku zaskarżonej decyzji oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, na którym dokonano adnotacji, iż decyzja została odebrana przez dorosłego domownika – R. B., który w rzeczywistości nigdy nie zamieszkiwał wspólnie ze skarżącym. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 roku, znak: [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wojewoda wskazał, iż analiza akt zgromadzonych w sprawie dowodzi, że przedmiotowa decyzja przesłana na adres K. G., doręczona została pełnoletniemu domownikowi R. B. w dniu 28.12.2017 r., (jak wskazane zostało na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki). Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., od dnia następnego rozpoczął się czternastodniowy bieg terminu dla ww. strony postępowania na wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji. Zatem termin na złożenie odwołania przez odwołującego się upłynął z dniem 11 stycznia 2018 r. W dniu 21 marca 2019 roku K. G. reprezentowany przez radcę prawnego M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 13 lutego 2019 roku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowieni w całości z uwagi na wadliwe przyjęcie, że w stosunku do Skarżącego upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2017 roku, znak: [...] Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § l k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na ustaleniu, że R. B. był domownikiem skarżącego, pomimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, pominięcia dowodów świadczących o odmiennym stanie faktycznym i braku powołania w uzasadnieniu skarżonego postanawiania okoliczności uzasadniających przyjęcie takich ustaleń, co miało wpływ na błędne przyjęcie przez organ II instancji, że doszło do skutecznego doręczenia odpisu decyzji organu l instancji skarżącemu; 2. art. 43 k.p.a. przez jego zastosowanie pomimo braku ustalenia przez organ, że doszło do spełnienia przesłanek skutecznego doręczenia zastępczego, w szczególności braku doręczenia odpisu decyzji organu l instancji domownikowi skarżącego, sąsiadowi lub dozorcy domu oraz braku prawidłowego zawiadomienia o doręczeniu zastępczym skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż o wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę Skarżący dowiedział się dopiero z dniem 28 września 2018 r., w związku z otrzymaniem przez jego pełnomocnika odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K.. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zalegającego w aktach sprawy wynika, że odpis decyzji przeznaczony dla skarżącego odebrał R. B.. Skarżący podkreślił, iż osoba ta nie jest ani nigdy nie była domownikiem skarżącego. Nigdy nie zamieszkiwała również wspólnie ze skarżącym. Zgodnie z informacjami posiadanymi przez skarżącego była ona pracownikiem firmy firma C mieszczącej się przy ulicy [...]. Zdaniem skarżącego R. B. nie był więc uprawniony na podstawie art. 43 k.p.a. do odebrania przeznaczonego dla skarżącego odpisu decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, iż nie otrzymał również żadnego zawiadomienia, informującego o pozostawieniu decyzji u wskazanej osoby. Skarżący podkreślił, iż organ II instancji uznał za udowodnioną okoliczność, że R. B. jest domownikiem skarżącego. Nie wskazał w tym zakresie jakichkolwiek dowodów ani okoliczności, na których oprał poczynione ustalenia. Nie odniósł się również w merytoryczny sposób do przedstawionego przez Skarżącego dowodu w postaci zaświadczenia o niezameldowaniu R. B. pod adresem ul. [...], gdzie zamieszkuje skarżący i jest to jego adres korespondencyjny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, iż w całości podtrzymuje stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 13 lutego 2019 roku, znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Analiza wskazanego art. 134 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie było czy decyzja Prezydenta Miasta K. z 15 grudnia 2017 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została skutecznie doręczona skarżącemu. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Art. 43 k.p.a. stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stosownie natomiast do art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Przepis art. 43 ustanawia domniemanie prawne o charakterze wzruszalnym wyrażające założenie, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek pismo dotarło do adresata. Doręczenie pisma dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu zostaje dokonane prawidłowo w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) adresat przebywa w mieszkaniu – choć w chwili doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny, jego nieobecność ma charakter czasowy; 2) pismo przyjmuje za pokwitowaniem osoba wymieniona w komentowanym przepisie, doręczyciel nie ma swobody wyboru odbiorcy, ale powinien zachować kolejność przewidzianą w tym przepisie; 3) osoba odbierająca pismo zobowiązuje się do jego oddania adresatowi osobiście; 4) na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel zamieszcza zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do rąk innych osób niż domownicy, tj. do rąk sąsiada lub dozorcy (por. P.M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, WK 2019). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych domownikiem w rozumieniu art. 43 jest niewątpliwie osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Domownikiem będzie osoba, dla której mieszkanie adresata jest jej aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Nie można więc za domownika uważać każdej osoby obecnej w mieszkaniu adresata w dacie odbioru korespondencji. Domownikiem w rozumieniu art. 43 nie będzie np. osoba, która opiekowała się mieszkaniem w czasie nieobecności właściciela i przebywała w jej mieszkaniu krótkotrwale, np. podczas zagranicznej podróży (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., II SA/Kr 500/13, LEX nr 1435265; postanowienie NSA z dnia 22 września 2010 r., I OSK 1421/10, LEX nr 741536). Osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. W przeciwnym razie osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby w jego mieszkaniu (tak też m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r., IV SA/Po 365/14, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Rz 1333/13, CBOSA). Przez pojęcie sąsiada w piśmiennictwie rozumie się osobę, która mieszka w pobliżu adresata, z uwzględnieniem specyfiki zamieszkiwania danej osoby. Do sąsiadów zalicza się osoby zamieszkujące w tym samym budynku bądź najbliższym budynku. (por. P.M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, WK 2019). Z uwagi na gwarancyjny charakter norm prawnych regulujących doręczenia nie można nadawać pojęciu sąsiada szerokiego znaczenia. W wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., III SA/Wa 1593/10, CBOSA, WSA w Warszawie, odnosząc się do użytego – w analogicznej do art. 43 k.p.a. regulacji prawnej w ordynacji podatkowej – pojęcia sąsiada trafnie wskazał, że z uwagi na gwarancyjny charakter przepisów o doręczeniach, nie zawsze prawidłowe będzie posługiwanie się definicjami zawartymi w słownikach językach polskiego i traktowanie jako sąsiada każdej osoby, która będzie mieszkać w pobliżu adresata. Zdaniem sądu status sąsiada ma "osoba mieszkająca w pobliżu adresata, znana jemu i utrzymująca z nim stosunki sąsiedzkie. Innymi słowy osoba, która właśnie z tytułu utrzymywania stosunków sąsiedzkich może zobowiązać się do oddania pisma adresatowi. Sąsiad to osoba, którą adresat pisma zna i nie musi jej okazywać przy odbiorze przesyłki dokumentu tożsamości, aby wykazać kim jest i gdzie mieszka oraz że pozostawiona przez doręczającego przesyłka jest adresowana do niego i jemu powinna być oddana [...]. Dokonując zatem oceny, czy dana osoba jest sąsiadem adresata, należy mieć na uwadze jego miejsce zamieszkania i możliwość utrzymywania stosunków sąsiedzkich. [...] Sąsiadem może być lokator z tej samej klatki schodowej, a kiedy indziej – właściciel nieruchomości położonej nawet o kilkaset metrów od miejsca zamieszkania adresata". W ocenie Sądu, zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi, w których skarżący podniósł nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sprawdzenia czy R. B. był domownikiem skarżącego oraz pominięcie dowodów świadczących o odmiennym stanie faktycznym. Organ odwoławczy tym samym nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stwierdził, iż R. B. był dorosłym domownikiem skarżącego i nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżącego dowodów świadczących, iż takie ustalenie jest nieprawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w tym przedmiocie, organ błędnie wskazał, iż nie stanowi on podstawy do przywrócenia terminu odwoławczego. W ocenie Sądu, okoliczności podnoszone przez skarżącego wymagają ponownego, szczegółowego zbadania. W kontekście przedstawionych powyżej rozważań oraz z uwagi na wąskie rozumienie terminów użytych w art. 43 k.p.a., w świetle przedstawionych przez skarżącego okoliczności nie można uznać R. B. ani za domownika ani nawet za sąsiada skarżącego, bowiem nie zamieszkuje on w pobliżu skarżącego. Co więcej, również brak pozostawienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania skarżącego zawiadomienia o doręczeniu pisma do rąk innej osoby prowadzi do bezskuteczności doręczenia pisma. Zasadny zatem był również zarzut naruszenia przez organ art. 43 k.p.a. przez jego zastosowanie pomimo braku spełnienia przesłanek skutecznego doręczenia zastępczego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi wniesienia odwołania na podstawie art. 134 powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2, w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia (wyrok NSA w Gdańsku z 11.05.1994 r., SA/Gd 2813/93, "Wspólnota" 1994/39, poz. 14). W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, organ nie czyniąc prawidłowych ustaleń faktycznych naruszył podstawowe zasady dowodowe postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7 i 77 k.p.a., a także zasady prowadzenia postępowania z poszanowaniem uzasadnionych interesów strony, zapewniając czynny udział w postępowaniu, o czym mowa w art. 9 i 10 k.p.a., czego konsekwencją było nieprawidłowe zastosowanie art. 134 k.p.a. Należy też podkreślić, że na tle art. 134 k.p.a. instytucja stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania to dwie różne instytucje. W niniejszej sprawie organ mimo błędnego sformułowania sentencji postanowienia, organ w istocie orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.