II SA/Kr 458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 października 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. U Z A S A D N I E N I E . Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z 21 sierpnia 2000 r., na podstawie art. 1 ust. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [....] Nr XIX/112/91 z 12 grudnia 1991 r. (Dz.Urz. Województwa [....] Nr 2 poz. 25 z 1992 r.) na wniosek [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z 22 lutego 2000 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwałowania rzeki [....] w W. na działkach wg wykazu położonych w W. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawiono w załącznikach które stanowią integralną część decyzji. Wskazał również, że decyzja jest ważna do 31 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu podał, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. Zgodnie z punktem 1.5 założeń generalnych do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. na wszystkich obszarach oznaczonych w planie może być realizowana infrastruktura techniczna nie przewidziana w planie pod warunkiem maksymalnego respektowania funkcji danego terenu. Teren oznaczony jest symbolem "RP" i określony jako tereny upraw polowych. Budowa obwałowania rzeki wyeliminuje zagrożenie życia mieszkańców, ograniczy straty materialne powodowane zalewaniem zabudowań, gruntów rolnych, sieci infrastruktury oraz podtapiania chronionych obiektów zabytkowych. Odnosząc się zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania przez strony organ podniósł, że zastrzeżenia będą miały istotny wpływ na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto powołał treść art. 42 ust. 1 i 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został uzgodniony z: Wydziałem Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w S. - postanowienie znak [....] z 31 lipca 2000 r., Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym w S. - postanowienie z 3 lipca 2000 r., Wojewódzkim Oddziałem Państwowej Służby Ochrony Zabytków w K. - postanowienie z 21 kwietnia 2000 r. oraz zaopiniowany przez Zarząd [....] Parków Krajobrazowych w K. w dniu 18 kwietnia 2000 r. Organ pouczył, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa dysponowania gruntem przeznaczonym na cele budowlane nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W.K. wniósł odwołanie od ww. decyzji domagając się jej uchylenia. Odwołujący się zarzucił, że doręczona mu decyzja jest niekompletna ponieważ nie zawiera szczegółowego i graficznego przedstawienia planowanego obwołania rzeki [....] . Nadto decyzja nie odwołuje się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczególnie nie wskazuje, które tereny rolnicze miałyby zmienić swój charakter i zostać przeznaczone na obwałowania przeciwpowodziowe. Plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w swej treści w ogóle punktów dotyczących budowy zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki [....]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 25 października 2000 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowana jest w trybie i zakresie wynikającym z postanowień ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądzające znaczenie ma niesprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z tym planem oraz, że odmowa ustalenia tych warunków może mieć miejsce, gdy zostanie stwierdzona sprzeczność zamierzenia z ustaleniami planu. W omawianej sprawie organ l instancji wykazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [....] . Obszar wskazany do zabudowy wałami przeciwpowodziowymi znajduje się na terenie upraw polowych. Ustalenia generalne planu, zawarte w pkt 1.5 stanowią natomiast, że na wszystkich terenach oznaczonych w planie może być realizowana infrastruktura techniczna nie przewidziana w planie. Wały przeciwpowodziowe są elementem infrastruktury technicznej. Zatem ich budowa na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod uprawy polowe jest możliwa. Celem zaś budowy wałów jest ochrona terenów zawala przed zalaniem i podtopieniem. Budowa wałów zapewni bezpieczeństwo ludności, obiektów zabytkowych i pozwoli uniknąć strat materialnych powodowanych występującymi z brzegów wodami rzeki [....] . Ponieważ wały przeciwpowodziowe zostały zaliczone do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, inwestor dołączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że decyzja została wydana po uzgodnieniu z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym w S. , Starostą [....] , [....] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zamierzenie inwestycyjne zostało ponadto pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd [....] Parków Krajobrazowych w K. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że załączniki graficzne do decyzji z uwagi na ich objętość i liczbę stron postępowania nie zostały doręczone stronom. Organ l instancji, zawarł jednak w zaskarżonej decyzji informację, że załączniki te znajdują się do wglądu w Urzędzie Miasta i Gminy w W. w godzinach pracy Urzędu. M.K. i W.K. w piśmie z 8 września 2000 r. wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy W. o wydanie kserokopii z załącznika graficznego z projektowanym obwałowaniem na działce nr [....] , której użytkownikiem, jak to wynika z ewidencji gruntów, jest W.K. Kserokopie zostały im wydane. W.K. miał zatem możliwość dokładnego zapoznania się z przebiegiem inwestycji przez działkę nr [....] , bez konieczności udawania się w tym celu do Urzędu Miasta i Gminy w W. Na załącznikach graficznych oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, a zatem obszar gruntów rolnych, które mają być przeznaczone na obwałowania przeciwpowodziowe. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że fakt, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [....] nie zawiera zapisów dotyczących budowy zabezpieczeń przeciwpowodziowych rzeki [....] nie stanowił w świetle pkt. 1.5 ustaleń generalnych planu, podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. W.K. i H.K. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie osobne skargi na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. H.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej decyzja jest niezgodna z Konstytucją RP, ustawa o gospodarce nieruchomościami, ustawą o kształtowaniu środowiska. Wskazała, że nie wyraża zgody na obwałowanie rzeki K. na "jej odcinku i po jej rodzicach" albowiem rzeka nie wylewa na tę stronę. Zdaniem skarżącej nie było przeciwwskazań żeby budować wały po drugiej stronie rzeki, gdzie nie ma zabudowy i gdzie koszty byłby niższe. W.K. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Również rzucił, że wydana decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem tj. Konstytucją RP (art. 64), ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 93) i ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska (art. 1 ust. 2, art. 2, art. 6). W uzasadnieniu skargi podniósł, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone okazaniem granic działek przeznaczonych pod obwałowania. W 1998 r. kiedy wykonano pomiary i organizowano zebrania mieszkańców był chory i nie mógł brać w nich udziału. Ponownie zarzucił, że decyzja nie odwołuje się do kontrolnej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo stwierdzenie w planie, że może być realizowana infrastruktura techniczna nie przewidziana w planie pod warunkiem respektowania funkcji danego terenu nie daje podstawy do uznania, że projektowane wały przeciwpowodziowe te funkcje terenu honorują. W decyzji brak odniesienia się do tej kwestii. Podkreślił, że teren inwestycji znajduje się w obrębie [....] i [....] Parku Krajobrazowego i inwestycja zagrażać będzie zabytkowym zabudowaniom. Zakwestionował zasadność budowy wałów przeciwpowodziowych w sytuacji, gdy na taki sam cel mogą być przeznaczone tereny po drugiej stronie rzeki będące w istocie tylko wąskimi niezabudowanymi działkami, bez konieczności wycięcia kilkudziesięciu starych drzew i likwidacji obiektów zabytkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania zmarła skarżąca H.K. , w miejsce której wstąpił jedyny następca prawny- W.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej sądowej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 25 października 2000 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrz Miasta i Gminy W. z 21 sierpnia 2000 r., którą na wniosek [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwałowania rzeki K. w W. na działkach wg wykazu położonych w W. Skarżona decyzja organu II instancji podjęta zostało w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, który stanowił procesową podstawę do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przez nią wymogów nałożonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z 7. 07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.) należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wskazać, że rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym SKO w K. ograniczyło się do wskazania, iż podstawą prawną dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowane przedsięwzięcie polegającego na budowie obwałowania rzeki [....] jest - w kontekście przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - postanowienie punktu 1.5 założeń generalnych do Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy [....] , przyjętego uchwałą Nr XIX 112/91 gminy w [....] z 12. 12. 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [....] nr 2 poz. 25) stanowiący, że: "na wszystkich obszarach oznaczonych w planie może być realizowana infrastruktura techniczna nie przewidziana w planie pod warunkiem maksymalnego respektowania funkcji danego terenu." Przyjmując zatem, że obwałowanie rzeki [....] stanowi infrastrukturę techniczną organ odwoławczy uznał, że w świetle normy z art. 43 cyt. ustawy, zgodnie z którą nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania – nie można było odmówić ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy i zagospodarowania. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak co stanowi podstawę uznania wnioskowanego przedsięwzięcia stanowiącego obwałowanie rzeki za infrastrukturę techniczną. Wskazać przy tym należy, że jak wynika z definicji legalnej zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 20.12. 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz. U. nr 21, poz. 111) - wały przeciwpowodziowe stanowią budowle hydrotechniczne. Także w treści art. 143 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, w którym ustawodawca wskazuje urządzenia infrastruktury technicznej nie wymieniono wałów przeciwpowodziowych. W tej sytuacji zasadne było stanowisko skarżącego wyrażone najpierw w odwołaniu, a następnie powtórzone w skardze, iż w sprawie należało także odnieść się do szczegółowych ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy [....] celem ustalenia czy tereny objęte ustaleniami zaskarżonej decyzji w tym teren działka skarżącego nr [....] dopuszczają realizację wałów przeciwpowodziowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie ustalania warunków ab initio zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma zatem skarżący kwestionujący brak powyższych ustaleń w postępowaniu organu odwoławczego, który poprzestał na powtórzeniu ustaleń poczynionych przez organ I instancji i nie odniósł się tym samym do wszystkich zarzutów odwołania. Należy w tym miejscu podkreślić, że prawidłowe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa różne organy, lecz zakłada, iż każda z tych decyzji jest podejmowana w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20. 02. 2014 sygn. akt IV SA/Po 1076/13). Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (por. WSA w Poznaniu w wyroku z 13. 02. 2013 r. o sygn. IV SA/Po 1000/12). Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów art 7 i 8 , a także art 77 i 107 kpa, co oznacza dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpujące zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz uzasadnienie decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że wniesienie odwołania obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do ponownego zbadania treści ww. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy [....] pod kątem wnioskowanego przedsięwzięcia i to zarówno z uwzględnieniem "założeń generalnych" planu miejscowego jak i ustaleń szczegółowych, a poprzez to do odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ odwoławczy musi ponownie rozpoznać sprawę i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy dla terenu przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie obwałowania rzeki [....] w W. , w tym działki ew. nr [....] stanowiącej własność skarżącego, dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przewidziane w decyzji pierwszoinstancyjnej. A zatem nie przesadzając prawidłowości ustaleń dokonanych w decyzji organu I instancji należało uznać, że co najmniej przedwczesne są jej ustalenia o braku sprzeczności wnioskowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż organ I instancji nie uwzględnił szczegółowych uregulować przedmiotowego planu w zakresie terenu objętego przedmiotowymi ustaleniami ( w tym terenu oznaczonego jako działka ew. nr [....] ), poprzestając jedynie na analizie punktu 1,5 założeń generalnych planu miejscowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych uwag, ustosunkowując się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie braku sprzeczności pomiędzy wnioskowanym przedsięwzięciem i ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu ogólnego. Z powyższych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.