II SA/Kr 459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej Kraków i [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 grudnia 2008 r., nr WI.I.DS.7119-6-120-08 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargi oddala. Decyzją nr [...] z dnia [...] .10.2008 r., (znak: [...] ) Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art.28, art.33, ust. 1 art.34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.K., ,L.K. - wspólnikom P.P.H.U."A. " s.c. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego (3 budynki) z instalacjami wewnętrznymi w tym gazową elektryczną, wentylacją mechaniczną i klimatyzacją wod-kan., p.poż, c.o. z kotłownią gazową parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz drogami wewnętrznymi i chodnikami. Odwołania od tej decyzji wniósł Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. oraz spółka "B. " Sp. z o. o., z siedzibą w K. Decyzją z dnia [...].12.2008 r. (znak: [...] ) Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 oraz art. 28 kpa umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami spółki "B. " Sp. z o.o. w K. oraz Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta w Urzędzie Miasta K. , podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego z 1994 r., obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten określa zakres ochrony osób trzecich, mając jednak zastosowanie tylko względem tych podmiotów, które mają interes prawny w postępowaniu, a nie nieograniczonego kręgu osób z uwagi na ich interes faktyczny. 2/ Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. 3/ Spółka "B. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. uczestniczyła w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na prawach strony na etapie wszczęcia postępowania, lecz w wyniku dokonania przez organ l instancji analizy posiadania interesu prawnego przez Spółkę nie przyznano jej statusu strony tegoż postępowania, a wydaną decyzję z dnia [...].10.2008 r. przesłano Spółce "do wiadomości" 4/ W obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji znajdują się działki nr 1 , 2 , 3 , 4 , 5 obręb [...], stanowiące własność Gminy K. . Z danych znajdujących się w aktach sprawy, dotyczących rejestrów gruntów wynika, że użytkownikiem powyższych nieruchomości jest "B. " Sp. z o.o. z siedzibą przy ul.[...] w K. . Z komentarza zawartego w dokumentach wynika, że użytkowanie działek wynika z "dzierżawy". Dzierżawa jest jednym z typów umów prawa cywilnego. Dzierżawa jest tego rodzaju stosunkiem zobowiązaniowym, mocą którego jedna jej strona udostępnia korzystanie z jej rzeczy drugiej stronie. Z kręgu stron, mocą przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi (np. prawem dzierżawy). Z tych względów nie można odwołującej się spółce przyznać prawo strony w postępowaniu. 5/ W odniesieniu do kwestii posiadania statusu strony postępowania w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K. , w imieniu którego występuje - Dyrektor Wydziału Skarbu Miasta, ustalono, że ze względu na to, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym przez organ Prezydenta Miasta K. , wykonującego jako starosta zadania administracji architektoniczno-budowlanej, stroną postępowania nie może być Prezydent Miasta K. , reprezentowany przez Wydział Skarbu Miasta (w zakresie gospodarowania mieniem gminy). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydent Miasta K. . Skarżąca Gmina zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 kpa, poprzez błędne uznanie, iż Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. nie jest stroną postępowania administracyjnego; 2. art. 10 kpa poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym; 3. art. 82a Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez błędne uznanie, iż Starosta - Prezydent Miasta K. mógł przekazać kompetencje z zakresu administracji rządowej Prezydentowi Miasta będącemu organem wykonawczym Gminy Miejskiej K. 4. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz rozpoznanie skargi i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w/g norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 26 ust.4 ustawy z dnia 08 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) organem wykonawczym Gminy jest prezydent miasta, który reprezentuje interesy gminy na zewnątrz. Z uwagi na powyższe w toku postępowania przed organem l instancji - Starostą Gminę Miejską K. jako stronę postępowania reprezentował Prezydent Miasta K. za pośrednictwem Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. Rozumowanie Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne i naruszające porządek prawny, l tak, zgodnie z art. 80 ust. 1pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., zadania administracji architektoniczne - budowlanej wykonuje Starosta. W przedmiotowej sprawie starostą jest Prezydent Miasta K. , który zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wydaje decyzje administracyjne i na podstawie art. 82 ust. 2 ww. ustawy jest on organem l instancji. Jednocześnie zgodnie z art. 82a Prawa Budowlanego z 1994 r., Starosta - (w tym konkretnym przypadku Prezydent Miasta K. ) nie może powierzyć gminom (wójtom, burmistrzom, prezydentom) spraw z zakresu swojej właściwości, co oznacza, iż nie może powierzyć Prezydentowi Miasta reprezentującemu Gminę zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym prawa wydawania decyzji pozwolenia na budowę. Stroną postępowania jest natomiast, zgodnie z art. 28 kpa, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze dualizm administracyjny i skupienie w przypadku Prezydenta Miasta K. funkcji Starosty - reprezentanta samorządu powiatowego i Prezydenta Miasta K. -reprezentanta administracji samorządowej szczebla gminnego nie można mimo jednakowej nazwy "Prezydent Miasta K. " utożsamiać tych dwóch odrębnych funkcji. Z całą pewnością funkcje te nie są tożsame w swoich zakresach, a tym samym organ - Prezydent Miasta - wydający decyzję jako starosta nie był stroną postępowania, gdyż Gminę jako właściciela działek objętych pozwoleniem i działek sąsiednich reprezentował organ jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Prezydent Miasta K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Na tę samą decyzje w sprawie tut. Sądu oznaczonej sygnaturą II Sa/Kr 460/09 wpłynęła skarga spółki " B. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. . Skarżąca spółka zarzucając zaskarżonej decyzji, naruszenie: A. przepisów prawa procesowego mogącego mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji: 1. poprzez stwierdzenie, iż Spółka B. " spółka z o. o. jak i Prezydent Miasta K. nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co jednoznacznie przesądza o braku możliwości realizacji ochrony swych praw tj. naruszenie art. 28 kpa, oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 5 ustęp 1 punkt 9 Prawa Budowlanego z 1994 r. 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie zgodności parametrów inwestycji z parametrami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy; 3. art. 107§ 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego potwierdzającego możliwość wydania pozwolenia na budowę. B. przepisów prawa materialnego: 1. art. 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez brak decyzji środowiskowej kompatybilnej z zmierzeniem inwestycyjnym; 2. art. 32 ust. 1 pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez: a. brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do nieruchomości, przez które przebiega droga dojazdowa do ul. [...] ; b. nieudokumentowanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki 6 obr. [...] (nieprawidłowo wypełnione oświadczenie); 3. art. 34 ust. 3 pkt. 3b Prawa Budowlanego z 1994 r., w zw. z art. 35 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 j.t), poprzez brak dowodu potwierdzającego możliwość połączenia inwestycji-z drogą publiczną; 4. naruszenie w/w przepisów (w punktach l -3) oraz niezrealizowanie uwag z opinii ZDIT z 2008 roku dotyczącej działki 7 co równocześnie skutkuje naruszeniem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji pomimo nie spełnienia wymaganych prawem przesłanek, od których uzależnione jest jej wydanie; 5. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak decyzji ustalającej zjazd, co w konsekwencji powoduje brak możliwości samodzielnego funkcjonowania inwestycji z uwagi na brak obsługi komunikacyjnej - połączenia z drogą publiczną wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że pojęciem zarządcy należy objąć każdą osobę, na której spoczywa obowiązek zarządzania nieruchomością to jest użytkownika, dzierżawcę lub najemcę, władającą tym obiektem na podstawie łączącego ją z właścicielem obiektu stosunku prawnego. Dodatkowo należy wskazać, iż dzierżawa pomiędzy Gmina K. a Spółką "B. " wynika z długoletniej umowy zawartej na okres 30 lat tj. do 2032 roku, która była kontynuacją umowy dzierżawy zawartej w 1992 roku. Prawdą jest, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast jak orzekł Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 9 marca 2006 r. (Sygn. VII SA/Wa 1626/05) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r Nr 156, póz. 1118 ze zm.) ograniczający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budową nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 2 należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., który nie ma zastosowania do ustalenia kręgu osób będących stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budową. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kp.a., a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 12.01.1994 r. IIS.A. 2164/92, wyrok NSAz 15.09.2000 r., IV S.A. 2328/99, uchwala Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 15.12.1984 r, 777 AZP 8/83). W związku z powyższym, skoro krąg osób uprawnionych do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należy ustalać nie na podstawie przepisów szczególnych, ale na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w ten sam sposób należy ustalić legitymację procesową do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwzględnieniem treści art. 50 § l ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Zatem argumentacja Wojewody , iż Spółka " B. ", jako dzierżawca terenu będącego własnością gminy miejskiej K. nie jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jest zasadna, Nie odnosi się jednak do postępowań mających na celu kontrolę prawidłowości wydania decyzji W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł także o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Zarządzeniem z dnia [...] .05.2010 r., sprawa oznaczona sygn.akt II Sa/Kr 460/09 połączona została do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą oznaczoną sygn.akt II Sa/Kr 459/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody , który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 oraz art. 28 kpa umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami spółki " B. " Sp. z o.o. w K. oraz Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta w Urzędzie Miasta K. , podnosząc w uzasadnieniu co następuje. Kwestią sporną jest więc odpowiedź na pytanie, czy Dyrektor Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. ma legitymację do zaskarżenia decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. , oraz odpowiedź na pytanie czy posiadacz zależny (dzierżawca) może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Co do pierwszej kwestii to sprawa wydaje się być już oczywista. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Skoro organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Dopuszczenie możliwości wniesienia odwołania (a następnie skargi) przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez odwołanie takie rozstrzygnięcie. Takich uprawnień podmiotu nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym. Dlatego Gmina a tym bardziej jeszcze Wydział Urzędu Prezydenta, nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu w którym Prezydent wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Trybunał Konstytucyjny rozważając kwestie konstytucyjności art. 33 i art. 50 § 1 p.o.p.s.a podzielił wyżej przedstawione rozumowanie ( zob. wyrok z dnia 29.10. 2009 r. Trybunał Konstytucyjny sygn.akt K 32/08 - OTK-A 2009/9/139, Dz.U.RP 2009/187/1456}. Na marginesie można podać, że sam ustawodawca spostrzegł celowość zmiany przepisów w tym zakresie i przez Komisję Nadzwyczajną "Przyjazne Państwo" zaproponował zmianę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o i ustawy Prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi ( zob. druk sejmowy 2526) ale sprawa nowelizacji do dnia dzisiejszego nie została zamknięta. Również trzeba zwrócić uwagę, że Prezydent Miasta K. - ma zawsze prawo wyłączenia się od rozpoznania sprawy w której uzna swój udział w charakterze strony za celowy. Gdy zostanie wyłączony nie będzie żadnych przeszkód, żeby w postępowaniu brał udział w charakterze strony i korzystał z wszelkich uprawnień przysługujących temu podmiotowi. Skoro więc odwołanie może wnieść tylko strona - prawidłowe ustalenie organu, że Dyrektor Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. - nie jest stroną musi prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego. Druga kwestia też nie budzi wątpliwości. Art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., przesądził o tym, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie niesporne jest, że skarżąca spółka nie jest ani inwestorem ani właścicielem, czy tez użytkownikiem wieczystym. Nie może być uznana też za zarządcę nieruchomości. Przez zarządcę nieruchomości należy rozumieć podmiot sprawujący "trwały zarząd" w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną i w sprawach nieuregulowanych w powyższej ustawie stosuje się do niej przepisy KC o użytkowaniu. Posiadacz zależny (dzierżawca) nie może być uznany za stronę .postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę. Celem art. 28 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., było zawężenie podmiotów posiadających atrybut strony w co dopiero wspomnianym postępowaniu, nie można więc tego przepisu wykładać w sposób rozszerzający. Jak można sądzić skarżąca spółka pogląd ten popiera gdyż w uzasadnieniu skargi odnosi się do "postępowań mających na celu kontrolę prawidłowości wydania decyzji. Sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę a nie stwierdzenia nieważności takiej decyzji co zdaje się sugerować uzasadnienie skargi. Skoro Sąd stwierdził, że odwołanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania - zwolniony jest od ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze a związanych z merytoryczną stroną decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę. Zaprezentowany pogląd decyduje o tym, że obie skargi, jako pochodząca od podmiotów nie mających legitymacji do złożenia odwołania muszą ulec oddaleniu (art. 151 p.o.p.s.a). Zdaniem Sądu, Sąd skargę winien oddalić a nie odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.o.p.s.a bowiem kontroli Sądu poddana jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w którym skarżący podmiot twierdzi, że prawo materialne daje mu uprawnienie do bycia stroną i fakt ten (wynikający z prawa materialnego) podlega kontroli Sądu.