II SA/Kr 459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 marca 2015 r. znak: [.... ] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.B. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją znak: [....] z dnia 7 stycznia 2015 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 września 1982 r. nr [....] działki nr [....] , obr. [....] , Gmina Z. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji opisał tok postępowania w przedmiotowej sprawie oraz podał, że w latach 1979 - 1980 na terenie gminy Z. zostało przeprowadzone postępowanie scaleniowe zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [....] , która została uchylona przez Ministra Rolnictwa decyzją z dnia 20 sierpnia 1981 r. nr [....] , a w jej miejsce wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] zatwierdzająca projekt scalenia gruntów na obszarze Gminy Z. między innymi w stosunku do działki nr [....] , obr.B . Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji scaleniowej wynika, że J.B. brała czynny udział w tym postępowaniu, o czym świadczą jej podpisy w kwestionariuszu życzeń (w poz. .... dla działki nr .... obr.B.) pod zapisem, iż "droga dojazdowa do zabudowań pozostaje w dotychczasowym stanie" jak i też w poz. .... odnośnie działek nr nr [....] . O czynnym udziale J.B. w postępowaniu scaleniowym świadczy też wniesione (w stosunku do działek nr nr [....] ) odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. Organ I instancji wyjaśnił również, że dawna działka nr [....] nie stanowiła gruntu pod zabudowaniami tylko drogę dojazdową, a w toku postępowania scaleniowego stanowiła niezmiennik tj. zmieniła jedynie oznaczenie na działkę nr [....] z przeznaczeniem pod drogę wiejską, a aktualnie stanowi własność Gminy Z. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 stycznia 2015 r., znak: [....] złożyła J.B. podnosząc, że jej prośba nie dotyczyła (jak to podał organ I instancji) uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów we wsi S. w części dotyczącej działki parceli l.kat. [....] włączonej do działki nr [....] , gdyż w tej miejscowości nie posiada takiego gruntu. Zaznaczyła, że jej prośba dotyczyła uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. w części dotyczącej działki nr [....] . Wnosząca odwołanie wskazała również, że przed scaleniem informowano wszystkich mieszkańców wsi B. , iż scaleniu podlegają tylko grunty rolne będące w szachownicy z [....] Ośrodkiem Postępu Rolniczego w K. Pozostałe tereny w tym drogi prywatne, dojazdowe i tereny zabudowane nie podlegają scaleniu. Odwołująca się podała, iż potwierdza to decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 18 sierpnia 1976 r. nr [....] w sprawie podjęcia postępowania wymiennego niezabudowanych gruntów położonych między innymi we wsi B. , gdzie w poz. II podano, iż postępowaniem objęte są grunty Skarbu Państwa wykupione od rolników indywidualnych na terenie wsi [....] [....] i [....] dla [....] Ośrodka Postępu Rolniczego w K. , mienia wiejskiego we wsi B. , Urzędu Gminy Z. oraz grunty indywidualnych rolników znajdujących się w szachownicy z gruntami [....] Ośrodka Postępu Rolniczego w K. o pow. 4,8992 ha według wykazu nr II b stanowiącego integralną cześć decyzji. J.B. stwierdziła, że na podstawie tej decyzji działka nr [....] (obecnie nr ....) nie podlegała scaleniu, ponieważ nie znajdowała się ona w szachownicy z gruntami [....] Ośrodka Postępu Rolniczego w K. ani nie została wydzielona z gruntów podlegających scaleniu. Zgodnie z tą decyzją, jako współwłaścicielka drogi dojazdowej była poproszona do potwierdzenia tego faktu własnoręcznym podpisem, iż pozostanie ona w dotychczasowym stanie, czyli będzie dalej po scaleniu jej współwłasnością. Zdaniem J.B. podpis i wpis w kolumnie życzeń jest jednoznaczny z tym, że droga dojazdowa o nr [....] nie mogła przejść na rzecz Skarbu Państwa, co oznacza, że wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia jest nieważna. Wydanie tej decyzji jest tez niezgodne z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 21 ust. 1 chroniącym własność i prawo dziedziczenia, odwołująca się zwróciła też uwagę na fakt, że przepisy ustawy na podstawie, której wydano zaskarżoną decyzję nie przewidywały objęcia scaleniem gruntów pod zabudowaniami, a działka [....] przed scaleniem znajdowała się na terenie zabudowanym, nie była w szachownicy ani tez nie była wydzielona z gruntów należących do uczestników scalenia, co oznacza, że nie mogła być poddana scaleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 marca 2015 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 7 stycznia 2015 r. znak: [....] w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 151 § 1 K.p.a. Organ wyjaśnił, że przepis powyższy odnosi się do dwóch sytuacji. Pierwsza ma miejsce wtedy, gdy wyniki postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach wznowionego postępowania wykażą, że przesłanki wznowienia postępowania zostały błędnie ocenione i nie ma podstaw do jego wznowienia. Z drugą zaś sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy wyniki wznowionego postępowania potwierdzą istnienie przesłanek wznowienia postępowania, a więc również zasadność postanowienia o jego wznowieniu. Wówczas organ uchyla w całości dotychczasową decyzję i wydaje na jej miejsce nową decyzję. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że J.B. brała czynny udział w prowadzonym postępowaniu scaleniowym. Okoliczność ta oznacza, że wyniki postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach wznowionego postępowania wykazały, że wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. została błędnie oceniona i nie ma podstaw do jego wznowienia. W takiej sytuacji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Niemniej jednak Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w niniejszej sprawie organ I instancji orzekł (niezgodnie z wnioskiem) o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 września 1982 r. znak: [....] podając wprawdzie, iż dotyczy ona zatwierdzenia scalenia gruntów na terenie Gminy Z. w części dotyczącej działki nr [....] , jednakże Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż w tej sprawie taka decyzja nie została wydana. Dodano, że organ we wstępie zaskarżonej decyzji, opisując przedmiot sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. znak: [....] również błędnie wskazał, iż decyzja dotyczyła scalenia gruntów we wsi S. Gm. K. Wobec powyższego Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji orzekał niezgodnie z wnioskiem strony z dnia 3 sierpnia 2012 r. (data wpływu 6 sierpnia 2012 r. – akta administracyjne, tom II, karta nr 92), w którym J.B. domagała się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] , zatwierdzającą projekt scalenia gruntów na obszarze Gminy Z. w tym między innymi we wsi B. , w części dotyczącej działki nr [....] o pow. 0,02 ha, a w uzupełnieniu tegoż wniosku (akta administracyjne, tom II, karta nr 169) J.B. wskazując przesłankę wznowienia postępowania, zaznaczyła również, że żąda uchylenia lub zmiany ww. decyzji. Podniesiono, że błędne wskazanie przedmiotu rozstrzygnięcia nie może zostać sprostowane jako oczywista omyłka czy błąd pisarski, tj. w trybie art. 113 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do merytorycznej zmiany decyzji. W takim stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze zobligowane było do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowanie przed organem I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J.B. , żądając uchylenia zaskarżonej decyzji znak: [....] z dnia 5 marca 2015 r. oraz decyzji organu I instancji z dnia 7 stycznia 2015 r. znak: [....] . W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej prośba o wznowienie postępowania dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. znak: [....] , zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obszarze Gminy Z. w tym m.in. we wsi B. , w części dotyczącej działki nr [....] o pow. 0,02 ha. Zdaniem strony skarżącej powyższe decyzje naruszają zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) co oznacza, iż wydana decyzja przez organ odwoławczy nie może być mniej korzystna dla odwołującego ponieważ organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sprawie organ odwoławczy, którego decyzja została zaskarżona stwierdził, że postępowanie organu I instancji podlega umorzeniu. Tym samym skutkiem takiego orzekania stała się bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego. Sąd tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z powołanym przez Kolegium Odwoławcze art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Powołany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Mimo braku wyraźnego uregulowania w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanek umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji, powszechnie przyjmowane jest, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 K.p.a.), a w związku z tym zastosowanie znajdzie art. 105 K.p.a. regulujący bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyraża także doktryna postępowania administracyjnego (B. Adamiak i J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462; W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167) podnosząc, że dotyczy to tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, wobec czego nie ma możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi więc o taką sytuację, w której organ administracyjny nie ma żadnych podstaw prawnych do merytorycznego załatwiania sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1622/09, opub. w LEX nr 746692; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10, opub. w LEX nr 1138074). Czym innym byłaby sytuacja, w której w ocenie organu administracji żądanie strony nie zasługiwałoby na uwzględnienie i wówczas brak uwzględnienia takiego żądania nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. ale oznacza bezzasadność żądania strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11, opub. w LEX nr 1068530). W zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji jednocześnie umorzyło postępowanie w sprawie uzasadniając to nie tym, że w tej sprawie w ogóle nie powinno być prowadzone postępowanie administracyjne, ale tym, że w ocenie organu II instancji orzekał o całkowicie odmiennej decyzji niż zawierał to wniosek J.B. Takie stwierdzenie organu odwoławczego nie znajduje dostatecznej podstawy w aktach sprawy i w treści samej decyzji organu I instancji. Wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącą dotyczył decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi B. w części dotyczącej działki nr [....] . Rozpoznając ten wniosek Starosta K. wydał w dniu 7 stycznia 2015 r. decyzję, której treść jest nie tylko nieprecyzyjna, ale nawet niejasna. Jak wynika z przytoczonej podstawy prawnej ww. decyzji z 7 stycznia 2015 r., Starosta K. rozpoznawał wniosek J.B. dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi S. w części dotyczącej parceli l.kat. [....] . Rozstrzygał natomiast o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 września 1982 r. nr [....] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów we wsi B. w części dotyczącej działki nr [....] . Dalej w uzasadnieniu tej decyzji pojawia się prawidłowe oznaczenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi B. w części dotyczącej działki nr [....] jako tej decyzji, której dotyczy wznowieniowe postępowanie (pierwszy i trzeci akapit strony pierwszej uzasadnienia decyzji Starosty K. z 7 stycznia 2015 r.). Także na stronie drugiej uzasadnienia decyzji Starosty K. z 7 stycznia 2015 r. pojawia się oznaczenie prawidłowe decyzji: decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi B. w części dotyczącej działki nr [....] (wersy nr 11-13 na stronie drugiej uzasadnienia ww. decyzji, liczone "od dołu", karta nr 381 akt administracyjnych sprawy). Dalej na stronie trzeciej uzasadnienia decyzji Starosty K. z 7 stycznia 2015 r. pojawia się oznaczenie prawidłowe decyzji: decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi B. w części dotyczącej działki nr [....] (wersy nr 14-15 na stronie trzeciej uzasadnienia ww. decyzji liczone "od góry" oraz wersy nr 21-22 na stronie trzeciej uzasadnienia ww. decyzji liczone "od góry", karta nr 380 akt administracyjnych sprawy). Na stronie czwartej uzasadnienia decyzji Starosty K. z 7 stycznia 2015 r. pojawia się oznaczenie prawidłowe decyzji: decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] (wers nr 14 na stronie drugiej uzasadnienia ww. decyzji, liczony "od góry", karta nr 380 akt administracyjnych sprawy). Zasadniczo jedynie w akapicie szóstym na stronie pierwszej uzasadnienia ww. decyzji Starosty K. pojawia się oznaczenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 września 1982 r. nr [....] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów we wsi B. w części dotyczącej działki nr [....] . Mając powyższe na uwadze przedwczesnym było uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że w tej sprawie Starosta Powiatu K. orzekał tylko o decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 września 1982 r. nr [....] . Organ I instancji orzekał w sposób wysoce nieprecyzyjny i w istocie niedokładny, ale nie można stwierdzić, że treścią decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 7 stycznia 2015 r. nie była objęta decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] . Tym samym w ocenie Sądu w tej sprawie kontrolując w postępowaniu odwoławczym wydaną przez Starostę K. decyzję z dnia 7 stycznia 2015 r., organ II instancji powinien stwierdzić, że decyzja ta zawiera wadę polegającą na częściowo nieprawidłowym oznaczeniu przedmiotu rozpoznania. Powinien organ odwoławczy dokonać oceny merytorycznej sprawy i w przypadku ustalenia, że w tej sprawie nie występują kwestie wymagające wyjaśnienia istotnych okoliczności z postępowania dowodowego – uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy (oczywiście mając na uwadze sposoby rozstrzygania w postępowaniu wznowieniowym). W ocenie Sądu ta sprawa nie stała się bezprzedmiotowa tylko z tego powodu, że w decyzji organu I instancji zapewne omyłkowo posłużono się także inną decyzją niż zawierał to wniosek wnioskodawczyni. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej należy stwierdzić, że rację ma skarżąca zarzucając organom administracyjnym zamienne rozstrzyganie o decyzji z dnia 24 sierpnia 1981 r. nr [....] i o decyzji z dnia 28 września 1982 r. nr [....] . Zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w związku z art. 139 K.p.a. także jest zasadny, ponieważ w ocenie Sądu organ II instancji przedwcześnie uznał całe postępowanie za bezprzedmiotowe, czym orzeczono na niekorzyść strony. Organ II instancji nie dążył do ustalenia istoty sprawy zgodnie z zasadą budowania zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.), zasadą ustalania prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Można więc i stwierdzić, że także i zasada dwuinstancyjności postępowania mimo formalnego spełnienia, nie została prawidłowo zastosowana. Sama zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydaje się łączyć dwa rozstrzygnięcia: pierwsze to rozstrzygnięcie merytorycznie w istocie utrzymujące w mocy decyzję Starosty K. (polegające na uznaniu, że odwołująca nie spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i potwierdzająca trafność decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym) i drugie umarzające postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Te dwa rozstrzygnięcia pozostają we wzajemnej opozycji. Nie można z jednej strony dokonywać oceny merytorycznej sprawy, a z drugiej strony umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe, czyli takie, które w ogóle nie powinno być przedmiotem rozpoznania przez organy administracyjne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nakazująca uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji winien uwzględnić wskazówki zawarte w tym uzasadnieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 1 P.p.s.a.