II SA/Kr 46/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędzia WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi R.G. i W.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; Decyzją z dnia 25 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. , na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118), art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r, Nr 38, póz. 229 z późn. zm.) nakazał W.G. rozbiórkę obiektu budowlanego oznaczonego literą D (wg protokołu z oględzin z dnia ......2006 r.) zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [....] w N. W uzasadnieniu organ i instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonych w dniu [....] 2006 r. oględzin ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [....] w N. zlokalizowany jest budynek oznaczony lit. D o funkcji handlowo-mieszkalnej. Organ ustalił, że na mocy decyzji z dnia 26 listopada 1993 r. udzielono pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku branży spożywczej na działce nr [....] w obr. [....] przy ul. [....] w N. o powierzchni zabudowy 18,00 m2 z czasem użytkowania obiektu do dnia 31 grudnia 1996 r. Budynek został zrealizowany w 1994 r., ale w większym zakresie niż to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Wymiary obiektu to: 4,00 x 7,99 + 2,06 x 5,44 m, natomiast powierzchnia zabudowy wynosi 43,16 m2. Z uwagi na powyższe obiekt stanowi samowolę budowlaną. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie zaś do treści art.37 ust.1 pkt 1) tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt w trakcie realizacji, stosownie do postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. , znajdował się na terenie leżącym w liniach rozgraniczających ul . [....] . Plan ten obowiązywał do końca 1994 r., natomiast w następnej zmianie planu obowiązującej od stycznia 1995 r. do grudnia 2003 r. linie rozgraniczające ulicy [....] nie uległy zmianie. Ustosunkowując się do twierdzeń stron o dokonanej korekcie projektu, organ wskazał, że na egzemplarzu archiwalnym pozyskanym z organu administracji architektoniczno-budowlanej nie ma żadnych poprawek, zatem nie można uznać, że zostały one dokonane zgodnie z prawem. Nie uznano również argumentu, że powierzchnia użytkowa obiektu ma 33,20 m2, skoro zgodnie z projektem miała mieć 18 m2, a zrealizowano obiekt o powierzchni zabudowy 43,16 m2. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli W.G. i R.G. Podnieśli w niej, że w 1993 r. uzyskali pozwolenie na budowę kiosku. Po wykonaniu "planu kiosku" została dokonana jego korekta, zgodnie z którą obiekt został wybudowany. Podkreślili, że Urząd Miasta był w posiadaniu zezwolenia wraz z "planem i korektą". Wydanie pozwolenia na tak krótki czas było wynikiem przeoczenia. Niniejsza sprawa stanowi w ocenie odwołujących się, "nagonkę" organu z uwagi na ich skargi do organów administracji dotyczące przeprowadzanego remontu drogi biegnącej koło ich działki. Decyzją z dnia 13 października 2008 r. (znak:......) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na działce nr [....] obr. [....] , która stanowi grunt rolny, oznaczony symbolem RIV i jest własnością W.G . Zgodnie ze wskazaniem lokalizacyjnym z dnia [....] 1993 r. wydanym przez Urząd Miasta w N. obiekt tymczasowy mógł być realizowany na terenie znajdującym się w pasie linii rozgraniczających ul. [....] . Z planu zagospodarowania terenu oraz projektu technicznego wynikało, że obiekt ma mieć powierzchnię zabudowy i użytkową jak w pozwoleniu na budowę (tj. 4,0 x 4,5 m). Żaden z dokumentów nie nosi śladów zmian projektu w trakcie jego realizacji. W chwili obecnej dla terenów położonych w tym rejonie N. plan miejscowy nie obowiązuje. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu l instancji, że zrealizowane zamierzenie budowlane od początku było niezgodne z projektem i pozwoleniem na budowę, w związku z czym stanowiło samowolę budowlaną. Podkreślił, że mimo, że obiekt zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę powinien być rozebrany po upływie zastrzeżonego terminu, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany orzec o rozbiórce tego obiektu z uwagi na stwierdzenie samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego argumenty podnoszone przez odwołujących się nie zasługują na uwzględnienie. Bez znaczenia jest bowiem stan świadomości inwestora co do treści decyzji, czy też kwestie ewentualnych szkód jakie odwołujący się ponieśli w związku z remontem drogi. Twierdzenia co do zatwierdzonych zmian w projekcie nie znajdują potwierdzenia w innych dowodach wobec czego są bezzasadne. Organ odwoławczy nie uznał również zarzutów dotyczących nieprawidłowości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza rozprawy administracyjnej, wskazując, że odwołujący się nie podali w jaki sposób sygnalizowane przez nich uchybienia mogły wpłynąć na stanowisko organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli R.G. i W.G. Powtórzyli argumenty podnoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że obiekt jest zlokalizowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obwiązującym w dacie jego realizacji, brak jest zatem podstaw do jego legalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art.48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Stosownie zaś do treści art.37 ust.1 pkt 1) tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy ocena zgodności lokalizacji obiektu budowlanego z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego ma być dokonywana z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie budowy obiektu, czy też obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organ administracji. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 sygn. II OSK 3/08, w wyroku z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. II OSK 522/05 LEX nr 194370 oraz w wyroku z dnia 8 października 2007 r. sygn. II OSK 1318/06 LEX nr 347963. W orzeczeniach tych wyrażono pogląd, że skoro w przepisie art.37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. użyty został czas teraźniejszy "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie", to oceny zgodności lokalizacji samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym należy dokonywać według stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania. Jak wynika z brzmienia przepisu art.37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., jedynie przesłanka niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami jest odnoszona do przepisów obowiązujących w okresie budowy obiektu. Dopiero zatem stwierdzenie przez organ administracji, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości zaakceptowania lokalizacji przedmiotowego obiektu, spowoduje konieczność wydania nakazu rozbiórki na podstawie art.37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. W oparciu o powyższe uznać należy, że organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisu art.37 ust.1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane z 1974 r., będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji i tym samym naruszyły przepisy prawa materialnego. Ponieważ na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy ocenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art.4 ust.2 tej ustawy stalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustęp drugi tego przepisu jednoznacznie stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z przepisu art.59 ust.1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do treści art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, w tym warunku o zgodności z przepisami odrębnymi. Dlatego też organ nadzoru budowlanego orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 r. musi ustalić, czy dla przedmiotowego obiektu wydana została (po jego wybudowaniu) decyzja o warunkach zabudowy i czy obiekt zgodny jest z warunkami w niej określonymi. Organy administracji ustaleń takich nie dokonały, co przesądza o naruszeniu przepisu art.7 kpa, i art.77 kpa. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi, że przedmiotowy obiekt został wybudowany "według zezwolenia" wydanego przez ówczesne władze [...]. Jak jednoznacznie wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26.11.1993 r. (k.2 akt administracyjnych) pozwolenie obejmowało budowę tymczasowego kiosku branży spożywczej o powierzchni zabudowy 18 m kw. i czasem użytkowania do dnia 31 grudnia 1996r. Według tej decyzji obiekt należało wykonać zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym oraz dokumentacją projektową wykonaną przez inż. J. K.. Z dokumentacji tej wynika natomiast, że obiekt miał mieć powierzchnię zabudowy 18 m kw., fundament betonowy, a konstrukcję drewnianą (k. 18 akt administracyjnych). Skoro zatem inwestorzy wybudowali budynek murowany, o funkcji mieszkalno-handlowej, o powierzchni zabudowy 43,16 m.kw., oznacza to, że powstał zupełnie inny obiekt niż określony w pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego zauważyć należy, że z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229) wynika zasada o niedopuszczalności wydawania nakazów rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę na czas określony. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje bowiem z mocy tego właśnie pozwolenia z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę. Wydawanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu jest niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej. Podkreślenia jednakże wymaga, że powyższa zasada nie dotyczy sytuacji, gdy samowolnie wybudowany został inny obiekt niż obiekt tymczasowy z określonym w pozwoleniu na budowę terminem użytkowania. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie w/w przepisu oraz art.135 ppsa i art.200 ppsa orzeczono jak w sentencji.