II SA/Kr 460/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Rady Sołeckiej i Sołtysa Wsi C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: I. odrzucić skargi; II. zwrócić J. O. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Sołtys i Rada Sołecka wsi Czaczów, jednocześnie jako mieszkańcy wsi Czaczów oraz spadkobiercy poprzednich właścicieli, wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w N. z dnia 10 czerwca 1950 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania terenowego obszaru objętego przebudową ustroju rolnego w gromadzie Czaczów, gm. Nawojowa, pow. nowosądecki, znak: L.Rol.U.4/c/29/5/50 (dalej: orzeczenie z dnia 10 czerwca 1950 r.). Jako uzasadnienie wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość nieprzerwanie od 20 sierpnia 1874 r. była wspólną własnością mieszkańców wsi Czaczów, zgodnie z wykazem hipotecznym Lwh nr 62 i Lwh nr 63, a następnie zgodnie z księgą wieczystą KW nr 11511. W związku z tym nie obejmowało jej orzeczenie Starosty Powiatowego w N. z dnia 10 czerwca 1950 r. Postanowieniem z dnia 29 października 2013 r., znak: SKO-GN-4160-161/13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej przez wnioskodawcę części orzeczenia z dnia 10 czerwca 1950 r. Uzasadniało to faktem, że konstrukcja tego orzeczenia nie pozwala na wyodrębnienie z niego części wskazanej przez wnioskodawców, a zatem nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Na poparcie tej tezy przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 151/99, mówiący, że stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotkniętej wadą jest dopuszczalne i zalecane, jednak jedynie wtedy gdy występowała wielość stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, co do której wnosi się o stwierdzenie nieważności, a także gdy w jednej decyzji organ rozstrzygał wiele spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Organ uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 10 czerwca 1950 r. w części, bowiem części takiej jako elementu składowego rozstrzygnięcia wskazane orzeczenie nie zawiera. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. Sołtys oraz Rada Sołecka wsi Czaczów (działający jednocześnie jako mieszkańcy wsi Czaczów oraz spadkobiercy poprzednich właścicieli) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawcy stwierdzili, że jest możliwość kontroli jedynie części orzeczenia z dnia 10 czerwca 1950 r. ponieważ istnieje możliwość dokonania identyfikacji nieruchomości objętych tym orzeczeniem od nieruchomości sąsiednich w toku merytorycznego rozpoznania sprawy korzystając z pomocy biegłego geodety czy też poprzez analizę oznaczeń parcel katastralnych uwidocznionych na mapach ówczesnych i odniesienie ich do obecnego stanu. Zwrócili również uwagę, że brak możliwości stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w części winien skutkować orzeczeniem nieważności decyzji w całości. Dowodzili także, że posiadają oni interes prawny do żądania wszczęcia postępowania, gdyż Sołtys i Rada Sołecka jako jednostka pomocnicza gminy działają w oparciu o wolę mieszkańców wsi Czaczów wyrażoną w uchwale Zebrania Wiejskiego mieszkańców sołectwa Czaczów, oraz że działają w oparciu o istniejące prawa mieszkańców wsi Czaczów do wspólnoty gruntowej oraz ekspektatywę ich potwierdzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia 29 października 2013 r. Powtórzyło w niej swoje poprzednie argumenty, stwierdzając, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 10 czerwca 1950 r. oraz że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.2013 nr 267 ze zm., dalej powoływany jako K.p.a.) a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której decyzja ta została wydana. Wskazano ponadto, iż przedmiotem postępiania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy ale ustalenie wady decyzji ostatecznej. Kolegium nie jest zatem w ładne przeprowadzić postępowania w rozmiarze wskazanym przez wnioskodawców. Pismem z dnia 5 marca 2014 r. Sołtys i Rada Sołecka wsi Czaczów złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 61 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 2, oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 K.p.a. oraz żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący argumentowali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezzasadnie przyjęło, że konstrukcja orzeczenia z dnia 10 czerwca 1950 r. nie pozwala na wyodrębnienie z niego wskazanej przez nich części orzeczenia oraz, że w przypadku, gdy nie można stwierdzić nieważności orzeczenia w części, to powinno ono zostać unieważnione w całości. Podtrzymali także swoje wcześniejsze argumenty. Wyjaśnili ponadto, że działają w oparciu o wolę mieszkańców wsi Czaczów zawartą w uchwale Zebrania Wiejskiego mieszkańców sołectwa. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 31 marca 2014 r. Rady Sołecka wsi Czaczów wezwana została do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni poprzez złożenie oświadczenia czy skargę wnosi w imieniu własnym, czy też skarga została wniesiona przez poszczególnych członków Rady osobiście, pod rygorem odrzucenia skargi. Sołtys oraz Rada Sołecka oświadczyli, że skarga została złożona przez Sołtysa i Radę Sołecką jako poszczególnych członków Rady oraz podali adresy zamieszkania członków Rady. Tym samym zarządzeniem Sołtys wsi Czaczów wezwany został do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni poprzez przedłożenie stosownej uchwały zebrania wiejskiego, z której będzie wynikało upoważnienie do występowania w imieniu Sołectwa w przedmiotowej sprawie przed tutejszym Sądem. Pomimo wezwania Sołtys wsi Czaczów uchwały Zebrania Wiejskiego wsi Czaczów sądowi nie przedłożył. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Podstawową funkcją skargi do sądu jest poddanie określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej kontroli tego sądu, dlatego też działalność sądu administracyjnego polegającą na badaniu zgodności z prawem może zainicjować tylko dopuszczalna czynność procesowa zaskarżenia. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest posiadanie przez skarżącą stronę zdolności sądowej. W myśl art. 25 P.p.s.a. zdolność sądowa przysługuje osobom fizycznym, osobom prawnym, państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oraz organizacjom społecznym nieposiadające osobowości prawnej a także innym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95 – dalej powoływanej jako u.s.g.) gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12, w którym stwierdził, że "jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą więc być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. (...) Samodzielnie – we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania". Sołectwo nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 P.p.s.a. grup, w szczególności nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny dodał ponadto, że powyższe odnosi się również do organów jednostek pomocniczych gminy. Sołtys, będący organem jednostki pomocniczej gminy, nie posiada więc zdolności sądowej podobnie jak nie posiadają jej inne jednostki pomocnicze gminy – dzielnica czy osiedle. Orzecznictwo dopuszcza jednak możliwość uzyskania przez sołtysa zdolności sądowej, jeśli zostanie przez zebranie wiejskie podjęta uchwała zawierająca upoważnienie do występowania przed sądem tj. zainicjowania postępowania sądowego poprzez umocowanie do złożenia skargi w imieniu mieszkańców wsi w konkretnej sprawie i dotyczącej interesu prawnego tych mieszkańców, na co wskazuje postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1945/10. W przedmiotowej sprawie stosowna uchwała, mimo wezwania przez sąd, nie została przedłożona, co w związku z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skutkuje koniecznością odrzuceniem skargi. Tym bardziej nie można przyznać przymiotu zdolności sądowej radzie sołeckiej, która zgodnie z art. 36 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2013 nr 594 ze zm.) jest jedynie organem wspomagającym działalność sołtysa. Potwierdza to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wskazanym wyżej wyroku z dnia 8 października 2010 r., w którym zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjmującym, że rada sołecka "nie jest organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa i wnoszenia skargi do sądu administracyjnego." Jak oświadczyły strony, skarga została wniesiona przez Radę Sołecką. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., należy odrzucić skargę, ponieważ jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w oparciu o przepis art. 232 § 1 p.p.s.a.