II SA/Kr 47/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa skargę oddala S.P. w piśmie z dnia 15.01.2007 r. wniósł do PINB w W. o przeprowadzenie stosownych działań w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków Ochotniczej Straży Pożarnej w T. , zlokalizowanych na działce nr [...] w T. , gdyż "w omawianym przypadku ma miejsce bezprawna zmiana użytkowania obiektu budowlanego przez OSP –T. w zakresie jak w sentencji ...", tj. "użytkowania budynków OSP –T. do przeprowadzania na skalą masową imprez rozrywkowych typu wiejskie zabawy, przyjęcia weselne, dyskoteki i innych imprez...". PINB w W. przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne i w dniu 15.10.2010 r. wydał decyzję znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w T. uznając, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. S.P. nie został uznany za stronę w tym postępowaniu, decyzja nie została mu doręczona, a o wyniku tego postępowania został powiadomiony w trybie skargowym. S.P. złożył w dniu 23.11.2010 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. PINB w W. w dniu 21.02.2011 r. wydał decyzję o odmowie wznowienia posterowania administracyjnego. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją WINB z dnia 21.06.2012 r., znak: [...] . Postanowieniem z dnia 08.10.2012 r., PINB w W. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 15.10.2010 r. Kolejną decyzją nr [...] , znak: [...] odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak wystąpienia m.in. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak przymiotu strony S.P. w postępowaniu, jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 03.12.2012 r., znak [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 08.08.2013 r. PINB w W. wydał decyzję, w której na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję dotychczasową z dnia 15.10.2010 r. i orzekł ponownie o umorzeniu postępowania. Decyzja ta również została uchylona przez MWINB w dniu 14.01.2014 r., decyzją znak: [...] . W wyniku ponownego postępowania PINB w W. wydał w dniu 30.06.2014 r. decyzję Nr [...] znak: [...] którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15 października 2010 r. znak:[...] . Po rozpatrzeniu odwołania S.P. wniesionego od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9.10.2014 r., znak [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zmianami) uchylił skarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł: na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. 1. stwierdził wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15 października 2010 r. znak: [...] z naruszeniem prawa, 2. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15 października 2010r. znak: [...] którą umorzono postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w T. , zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości T. z uwagi na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 151 i 145 § 1 k.p.a. W szczególności WINB nie podzielił argumentacji, iż nie zaszła żadna z okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Odnośnie badania wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że wyroki WSA w Krakowie, wydane w związku ze skargami S.P. na bezczynność PINB w W. (z dnia 24.05.2010 r., sygn. II SAB/Kr 138/09, z dnia 21.06.2011 r., sygn. II SA/Kr 158/11 oraz z dnia 19.12.2011 r., sygn. II SA/Kr 1609/11) jednoznacznie wskazywały na posiadanie przymiotu strony przez S.P. w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr [...] w T. tj. remizy strażackiej i wiaty. Wyroki te były dla organów nadzoru budowlanego, orzekających w tej sprawie wiążące. S.P. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, której weryfikacji żąda. Bezspornie zatem - wbrew stanowisku PINB w W. - przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła. Po stwierdzeniu we wstępnym etapie postępowania wystąpienia przesłanki do wznowienia należy przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy objętej wznowionym postępowaniem. Zatem kolejnym etapem postępowania jest ustalenie na podstawie wszelkich dowodów, czy w przedmiotowym budynku remizy OSP w T. doszło do zmiany sposobu użytkowania. Art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi: "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Ustalając, czy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, odnieść się, zatem należy do wymienionych w tym przepisie przesłanek oraz treści decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę wydanych odnośnie przedmiotowego budynku. Z treści decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty W. z dnia 26.03.2001r., znak: [...] , dotyczącej dobudowy garażu i kotłowni do budynku socjalnego na działce nr [...] wynika, że w ramach tego pozwolenia na roboty budowlane, związane z użytkowaniem obiektu jako remizy, "technicznie" uznano obiekt za przeznaczony do celów związanych z prowadzeniem działalności statutowej straży pożarnej. Decyzja PINB znak: [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie dobudowy kotłowni z zapleczem sanitarnym do budynku socjalnego wydana została w dniu 30.03.2007 r. Z akt sprawy wynika, że pierwotnej dokumentacji z lat 80-tych, związanej z budową obiektu nie odnaleziono, lecz ustalono, że obiekt został wybudowany na potrzeby działalności miejscowego Kółka Rolniczego. Cele i formy działania kółka rolniczego jako stowarzyszenia w kwestiach socjalno-społecznych omówione szczegółowo w decyzji organu I instancji nie odbiegają daleko od działalności statutowej stowarzyszenia, jakim jest OSP (vide: Ustawa z 08.10.1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników). Budynek pełnił i nadal pełni rolę siedziby stowarzyszenia rozwijającego poza działalnością podstawową różne formy działalności oświatowej i kulturalnej, trudno w takim przypadku mówić o zmianie sposobu użytkowania. WINB nie podzielił jednak argumentacji, iż budynek OSP w T. jest budynkiem administracji publicznej, nie można bowiem mylić Ochotniczej Straży Pożarnej z Państwową Strażą Pożarną, podstawą funkcjonowania tych formacji są odrębne ustawy. Trudno też w przedmiotowej sprawie mówić o intensyfikacji działalności, skoro brak możliwości porównania intensywności imprez rozrywkowych i emisji hałasu z obiektu przed przejęciem obiektu przez OSP w T. W tym zakresie podzielono wniosek PINB, iż nie każda zmiana użytkownika obiektu i nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie określonej działalności wiąże się ze zmianą użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto z akt sprawy wynika, że imprezy masowe organizowane są incydentalnie i nie jest to stała, codzienna działalność komercyjna, mająca wpływ na zmianę kategorii obiektu budowlanego. Nie doszło również do podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki higieniczno-sanitarne zostały zmienione na mocy w/w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty W. W zakresie wskazanej przez S.P. działalności, powodującej uciążliwość związaną z hałasem w czasie odbywających się w budynku imprez okolicznościowych, czyli zmianą warunków ochrony środowiska WINB przywołał decyzję Starosty W, z dnia 28.08.2007 r., znak: [...] o dopuszczalnej emisji hałasu do środowiska. Została ona wydana w oparciu o art. 115a ustawy o ochronie środowiska oraz po przyjęciu do użytkowania rozbudowanego obiektu i jest ostateczna. W decyzji ustalono dopuszczalny poziom hałasu na poziomie 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Natomiast w protokole kontroli WIOŚ w K. , nr [...] wykazano, że nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo Ochrony środowiska w zakresie przeprowadzonych pomiarów emisji hałasu podczas pracy wszystkich urządzeń stanowiących główne źródła hałasu w obiekcie. Z tego wynika, że w obiekcie nie podjęto działalności zmieniającej warunki ochrony środowiska. Ponadto z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 15.12.2008r., sygn. [...] wynika, że w budynku są organizowane imprezy nie mające charakteru masowego w rozumieniu ustawy 22.08.1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, a maksymalna liczba osób użytkowników sali to 100 osób. Ponadto Sąd wskazał, że stowarzyszenie OSP w T. rozpoczęło działalność statutową w 2001 r. i zgodne z tą działalnością jest organizowanie imprez rozrywkowych. Odnosząc się do żądania zawartego w odwołaniu WINB zauważył, że jeśli nawet założyć, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, to art. 71a nie miałby zastosowania. Przepisy wprowadzone ustawą z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane nie mają bowiem zastosowania do obiektów, w których doszło do zmiany sposobu użytkowania przed ich wejściem w życie. Zgodnie z treścią przepisów przejściowych odpowiednie zastosowanie miałby art. 51 ustawy. Analiza całości materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obiektu użytkowanego przez Ochotniczą Straż Pożarną w T. Na ocenę takiego stanu rzeczy nie ma również wpływu fakt wyjeżdżania z posesji na drogę publiczną wozów strażackich przy włączonej syrenie. Podkreślić należy, że garaże dla wozów strażackich OSP w T. są legalne. WINB uznał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu należałoby wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej tj. umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku OSP w T. , a zatem występuje przesłanka negatywna uchylenia decyzji dotychczasowej, określona w art. 146 § 2 k.p.a. W tej sytuacji organ rozpoznający sprawę zgodnie z treścią art. 151 § 2 i 146 § 2 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa wobec braku możliwości jej uchylenia oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji. W związku ze stwierdzeniem, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a materiał dowodowy sprawy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało zreformować decyzję organu I instancji i orzec jak w sentencji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.P. domagając się wydania orzeczenia o obowiązku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ustawy Prawo budowlane oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Uzasadniając skargę S.P. podniósł, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie, z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ponadto zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę modelem postępowania administracyjnego współkształtowanym m. in. przez zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy względem przedmiotowym i podmiotowym. Jest przy tym zobowiązany do uwzględnienia wszelkich zmian okoliczności faktycznych relewantnych dla sprawy, powstałych lub ujawnionych po wydaniu końcowego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenia ww. zasad, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, a co za tym idzie art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone we wszystkich pismach, wnioskach, uwagach i dowodach złożonych w postępowaniu administracyjnym. Argumentację skargi S.P. rozwinął w pismach procesowych z dnia 17 grudnia 2014 r. i z dnia 12 lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przede wszystkim należy zgodzić się z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. , iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. S.P. nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w T. , zakończonym decyzją PINB w W. z dnia 15.10.2010 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania. Organ II instancji prawidłowo również przyjął, że z wyroków powołanych w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż S.P. powinien być stroną tego postępowania. W szczególności w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 158/11 wskazano: "już sam fakt wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu przesądza, iż uznaje on skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w którym organ nie wydał w ustawowym terminie decyzji lub innego aktu. Tylko bowiem podmiotowi mającemu przymiot strony w rozumienia art. 28 k.p.a. lub innych przepisów regulujących legitymację podmiotu do udziału danym postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) służy skuteczne żądanie zawarte w skardze na bezczynność organu administracji". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organy rozstrzygające sprawę wznowienia postępowania były, więc związane poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż S.P. miał przymiot strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr [...] w T. to jest remizy strażackiej i wiaty i w konsekwencji zobowiązane były przyjąć, że spełniony został art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjęcie tego poglądu zobowiązywało organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). Po zbadaniu zgromadzonych dowodów organ odwoławczy prawidłowo doszedł do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki art. 71 ust. 1 i ust. 2 , ani 71a ustawy Prawo budowlane i choć decyzja z dnia 15.10.2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, to w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej, co sprawia, że zachodzi przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu zbadanie treści i zakresów kolejnych decyzji – pozwoleń budowlanych, a także faktycznego wykorzystywania obiektu. Prawidłowo uznano, że obiekt technicznie spełnia wymogi związane z prowadzeniem przez ochotniczą straż pożarną działalności statutowej, a wynika to z: ← decyzji pozwolenia na budowę Starosty W. z dnia 26 marca 2001 r. znak: [...] dotyczącej dobudowy garażu i kotłowni do budynku socjalnego na działce nr [...] , ← decyzji z 10.10.2006 r.[...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garaży i kotłowni z zapleczem sanitarnym, ← decyzji PINB z dnia 30 marca 2007 r. [...] o pozwoleniu na użytkowanie dobudowy kotłowni z zapleczem sanitarnym do budynku socjalnego zlokalizowanego na działce [...] jako wykonanego zgodnie z projektem zamiennym (k – [...] akt administracyjnych). Inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w dniu 4 czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych, podczas której stwierdzono, że budynki znajdują się w dobrym stanie technicznym i mogą być dalej użytkowane. Nie stwierdzono zmian, które mogłyby spowodować zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. W dniu 7 maja 2014 przeprowadzono oględziny na działce [...] , które wykazały, że obiekty użytkowane są jedynie okresowo, w przypadku akcji prowadzonych w ramach działalności, czasem odbywają się spotkania organizacyjne lub ćwiczenia OSP i spotkania wiejskie, poza tym budynek remizy jest ogrodzony. Nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, a do zmiany użytkownika z Kółka Rolniczego na OSP. Nie stwierdzono lokalizacji urządzeń ani innych elementów mogących powodować zmianę ochrony środowiska, nadmierny hałas, zanieczyszczenia, odory. Trzeba zwrócić uwagę, że pierwotne cele i formy działania kółka rolniczego nie odbiegają daleko od działalności statutowej stowarzyszenia jakim jest OSP. Obiekt będący przedmiotem postępowania jest nadal siedzibą stowarzyszenia, poza działalnością podstawową w budynku mają miejsce różne formy działalności oświatowej i kulturalnej, a większe imprezy organizowane są sporadycznie (powierzchnia użytkowników sali do 100 osób) i nie jest to stała, codzienna działalność, która wpływałaby na zmianę przeznaczenia obiektu, a sporadyczna - incydentalna i nie stanowi o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Podstawowa działalność jest zachowana: remiza służy do magazynowania sprzętu strażackiego, może również zawierać i zawiera pomieszczenia biurowe, magazynowe i socjalne. Ponadto ze zgromadzonych dowodów wynika, że nie zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Starosta W. wydał decyzję z dnia 28 sierpnia 2007 r. znak :[...] o dopuszczalnej emisji hałasu do środowiska. Kontrole przeprowadzone na przełomie listopada i grudnia 2009 r. nie wykazały naruszenia przepisów ustawy prawo ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem. Jednocześnie należy zauważyć, że organ II instancji skorzystał z kompetencji, które przyznaje mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i prawidłowo zreformował wadliwą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.