II SA/Kr 158/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na niewykonanie wyroku w sprawie IISAB/Kr 138/09 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywnę za niewykonanie wyroku wydanego w sprawie IISAB/Kr 138/09 z dnia 24 maja 2005r. w wysokości 1000 zł ( tysiąc złotych ) , II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 138/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania w terminie 2 miesięcy aktu administracyjnego w sprawie z wniosków S. P. z dnia 29 czerwca 2009 r. i z dnia 11 lipca 2009 r. w przedmiocie użytkowania niezgodnie z przepisami i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr "1" w T.. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 16 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 7 października 2010 r. S. P. złożył skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 138/09. W złożonej skardze skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przez prawo. Wskazał, że w dniu 24 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok nakazujący Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. wydanie w terminie 2 miesięcy aktów administracyjnych w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oraz wiaty stalowej znajdujących się na działce nr "2" w T., w związku z bezczynnością organu. Następnie skarżący wskazał, że w dniu 8 października 2010 r. wezwał organ do zastosowania się do zapadłego wyroku, jednak nie otrzymał żadnych rozstrzygnięć pomimo upływu terminu przewidzianego przez sąd. W ocenie skarżącego zachowanie organu jest karygodne, gdyż umożliwia nagminne łamanie prawa w postaci organizowania hucznych imprez w obiektach do tego nieprzystosowanych, co pozostaje w związku z nadmierną emisją hałasu, a to z kolei zagraża zdrowiu skarżącego i jego rodziny oraz uniemożliwia im korzystanie z prawa do nocnego odpoczynku. W związku tym wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości jest konieczne i uzasadnione. Do skargi skarżący załączył m.in. skierowane do organu wezwanie z dnia 8 października 2010 r. do wykonania wyroku sądu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że decyzją z dnia 15 października 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku [...] w T.. Organ zaznaczył, że powyższa decyzja wydana została w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2010 r. oraz zwrotu oryginalnych akt postępowania administracyjnego przesłanych do organu przez sąd za pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że organ zastosował się do wyroku sądu z dnia 24 maja 2010 r. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S. P. z dnia 7 października 2010 r. jako przedwczesną. Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. S. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenia skargi z dnia 7 października 2011 r. W piśmie tym skarżący podał, że wezwanie do wykonania wyroku sądu złożył w dniu 8 października 2010 r. oraz ponownie w dniu 3 stycznia 2011 r., natomiast skargę sporządzoną w dniu 7 października 2010 r. na niewykonanie wyroku złożył osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 11 października 2010 r. W związku z powyższym warunek uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku wynikający z art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został spełniony. Zaznaczył, że skarga z dnia 7 października 2010 r. została odrzucona przez sąd wskutek manipulacji i matactw organu na okoliczność daty wpływu skargi do organu. Z uwagi na powyższe, zasadne jest ponowne rozpatrzenie skargi. Powyższe pismo sąd potraktował jako nową skargę S. P. i zarejestrował pod nową sygnaturą. W wykonaniu zarządzenia sędziego z dnia 4 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. został wezwany do udzielenia odpowiedzi na skargę S. P. z dnia 5 stycznia 2011 r. Odpowiadając na powyższe wezwanie organ w piśmie dnia 14 marca 2011 r. podał, że rozbieżności w datach były niezamierzone i powstały w wyniku pomyłki w pieczątkach, a nie w wyniku matactw i manipulacji, biorąc pod uwagę daty przesłania dokumentów do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie w dniu 14 października 2010 r. Organ wskazał, ze prawdopodobnie w momencie składania pism przez S. P., osoba przyjmująca pisma, datę wpływu potwierdziła na piśmie S. P. z dnia 5 października 2010 r. oraz na piśmie S. P. z dnia 8 października 2010 r., które najprawdopodobniej zostało przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w załączeniu do pisma organu z dnia 14 października 2010 r. przekazującego skargę S. P. z dnia 7 października 2010 r., natomiast pozostałe pisma zostały potraktowane jako załączniki do zarejestrowanych pism (bez oznaczenia daty ich wpływu). Świadczy o tym choćby brak daty wpływu na przesłanej do Sądu skardze S. P. z dnia 7 października 2010 r. podczas gdy widnieje ona na kopii skargi zwróconej wnioskodawcy podczas składania pisma. Wynikłe rozbieżności stanowią wyłącznie niedopatrzenie i zwyczajną omyłkę organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei art. 154 § 6 p.p.s.s. stanowi, iż grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 153 p.p.s.a. przesądza z kolei, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W postanowieniu z dnia 14 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie I OSK 467/09 (LEX nr 573282) orzekł, iż w ramach postępowania wywołanego skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też na przebieg postępowania mają wpływ inne okoliczności niezależne od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te winny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 727/07 (LEX nr 479301) przyjął, iż zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi. Poglądy te w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Niewykonanie wyroku sądu to między innymi zawiniona bezczynność organów administracji jaka następuje po zwrocie im przez sąd akt administracyjnych wraz z doręczeniem prawomocnego wyroku w którym sąd ten uwzględnił skargę a w uzasadnieniu zawarł ocenę prawną w wskazania co do dalszego postępowania. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych przez sąd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt. II SAB/Ol 16/08). Przedmiotem rozpoznania przez sąd w niniejszej sprawie jest brak wykonania przez organ administracji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r. w sprawie II SAB/Kr 138/09 sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w którym sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w sprawie z wniosków S. P. z dnia 29 czerwca 2009 r. i 11 lipca 2009 r. w przedmiocie użytkowania niezgodnie z przepisami i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr "1" w T.. Z uzasadnia wyroku wynika, iż organ nie wszczął na wniosek skarżącego postępowania w sprawie użytkowania niezgodnie z przepisami i postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr "1" w T. tj. [...] i wiaty. Z uzasadnienia wyroku wynika także, iż stroną tych postępowań jest skarżący. Nawiązując do sytuacji prawnej skarżącego sąd zawarł bowiem w nim stwierdzenie, iż "właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki (przy czym nie musi być to tzw. bezpośrednie sąsiedztwo polegające na wspólnej granicy działek ewidencyjnych), na której są użytkowane obiekty niezgodnie z przepisami lub na której zmieniono samowolnie dotychczasowe użytkowanie obiektu budowlanego np. przez podjęcie w nim nowej działalności (zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń), szczególnie wówczas gdy działalność ta powoduje wprowadzenie lub zwiększenie uciążliwości np. przez hałas dla właścicieli działek sąsiednich, winien być stroną tego postępowania". Podkreślić przy tym należy, iż już sam fakt wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu przesądza, iż uznaje on skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w którym organ nie wydał w ustawowym terminie decyzji lub innego aktu. Tylko bowiem podmiotowi mającemu przymiot strony w rozumienia art. 28 k.p.a. lub innych przepisów regulujących legitymację podmiotu do udziału danym postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 28 ust 2 i art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane) służy skuteczne żądanie zawarte w skardze na bezczynność organu administracji. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca1986 r., III SA 97/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 46 (który zachował aktualność na stan prawny na dzień w którym wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r. w sprawie II SAB/Kr 138/09) wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez osobę, która nie ma interesu prawnego w sprawie, nie wywoła skutku w postaci wszczęcia postępowania (por. post. W Tarasa). Kodeks nie przewiduje jednakże wydawania przez organ administracji publicznej orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy z żądaniem jego wszczęcia wystąpił podmiot niebędący stroną. W przypadku gdy wnoszący podanie nie jest stroną postępowania albo też żąda od organu administracji publicznej władczego załatwienia sprawy, która nie należy do kategorii spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, organ powinien ograniczyć się jedynie do poinformowania o tym fakcie wnoszącego podanie, czyniąc tym samym zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasadzie obowiązku pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ nie może w takich okolicznościach kierować do wnoszącego żądanie ani postanowienia, ani decyzji administracyjnej. W szczególności przepisy k.p.a. nie dają też podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną postępowania. Do 11 kwietnia 2011 r. kiedy to nowelizacją k.p.a. dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pogląd wyrażony w wyżej cytowanym orzeczeniu był poglądem dominującym. Nie służyła zatem danemu podmiotowi skarga na bezczynność organu, skoro nie mógł się on skutecznie domagać się wydania przez ten organ aktu lub dokonania czynności. A zatem uwzględnienie skargi na bezczynność prawomocnym wyrokiem z 24 maja 2010 r. przesądzało, iż sąd uznał skarżącego za stronę postępowań z jego wniosków z dnia 29 czerwca 2009 r. oraz z 11 lipca 2009 r. Okoliczności te (jak mowa o tym wyżej) wynikały także z treści uzasadnienia wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. przesądza, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wykonując w sposób prawidłowy wyrok sądu z 24 maja 2010 r. organ winien był w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu mu akt administracyjnych wydać akt lub akty administracji w których orzeknie w sprawie wniosków skarżącego z dnia 29 czerwca 2009 r. i 11 lipca 2009 r. (a zatem w postępowaniach w których jest stroną) tj. w przedmiocie użytkowania niezgodnie z przepisami i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr "1" w T. tj. [...] i wiaty. Zasadnie skarżący podnosi, iż organ został przez sąd zobowiązany do wydania aktów załatwiających dwa wnioski tj. w przedmiocie użytkowania niezgodnie z przepisami oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, przy czym wnioski te dotyczyły dwóch obiektów – [...] i wiaty. Analizując sam wniosek z 29 czerwca 2009 r. a także treść uzasadnienia wyroku z 24 maja 2010 r. nie budzi przy tym wątpliwości sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż żądanie kontroli użytkowanie niezgodnie z przepisami zgłoszone przez skarżącego w piśmie 29 czerwca 2009 r. z dotyczy kontroli utrzymania obiektów budowlanych dokonywane przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane (art. 61 i nast.). Tymczasem organ po zwrocie mu akt przez sąd ograniczył się jedynie do wydania decyzji z 15 października 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku [...] w T. zlokalizowanego na działce "1" w miejscowości T. - w którym to postępowaniu skarżący nie brał udziału jako strona. Z całą pewnością organ nie wykonał więc obowiązku nałożonego przez niego przez sąd tj. nie wydał aktu administracyjnego w sprawie z wniosków S. P. z dnia 29 czerwca 2009 r. oraz z 11 lipca 2009 r. w przedmiocie użytkowania niezgodnie z przepisami i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr "1" w T.. Decyzja z 15 października 2010 r. dotyczyła bowiem tylko sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w którym zlokalizowana jest remiza - a zatem nie dotyczyła wiaty, oraz nie rozstrzygała kwestii użytkowania niezgodnie z przepisami tego obiektu oraz wiaty. Decyzja ta zapadła ponadto w postępowaniu w którym nie uczestniczył skarżący – a zatem nie w sprawie z jego wniosku. Okoliczności te przesądzają, iż skarga jest zasadna. Na koniec wskazać należy, iż skarżący dopełnił ciążącego na nim w myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. obowiązku wezwania organu do załatwienia sprawy, po wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r. pismami z 8 października 2010 r. i 3 stycznia 2011 r., co czyni skargę zasadną także pod względem formalnym. Wysokość grzywny jaką organowi wymierzył sąd, jest adekwatna do stopnia zaniedbań tego organu. Wysokość tej grzywny zgodnie z dyspozycją art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem sądu grzywna wymierzona organowi w wysokości 1000 zł spełni właściwie swoją dyscyplinująco-restrykcyjną funkcję i jest adekwatna do uchybień organu. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.