II SA/Kr 470/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wydania wnioskowanego nakazu rozbiórki pawilonu handlowego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...] (powstałych z podziału działki ewidencyjnej numer [...]) obr. nr [...] w L. przy ulicy Z. i W.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że powodem jego wszczęcia był wniosek M. J. z dnia 15 lutego 2010 r. wnoszącego o rozbiórkę pawilonu handlowego wybudowanego na dz.ew.nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w L. przy ul. Z. i W. przez PHPU "[...]" ZPCHR I. S. i M. W. S.J. ul. T.. Organ wskazał, że wobec złożonego przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 28 września 2010 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - handlowego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...] obr. [...] w L.. W świetle przepisów prawa, podstawą udzielonego pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego stanowił fakt wypełnienia przez inwestora obowiązku o którym mowa w art. 57 ustawy Prawo budowlane, oraz przeprowadzona w terenie przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. obowiązkowa kontrola budowy, o której mowa w art. 59a ust. 1 ww. ustawy, w wyniku której stwierdzono wykonanie wszystkich robót budowlanych objętych udzielonym przez Starostę [...] pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym i stwierdzono zdatność obiektu do użytkowania. Organ podkreślił, że inwestor realizujący zamierzenie inwestycyjne w oparciu o ostateczną i korzystającą z domniemania prawidłowości decyzję o pozwoleniu na budowę nie działa w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym organ stwierdził, że użytkowanie niniejszego obiektu budowlanego wskazuje w sposób jednoznaczny, iż obiekt ten nie narusza przepisów techniczno – budowlanych. Nadto organ podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. podlegała weryfikacji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia 9 października 2012 r., znak: [...] nie stwierdził nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 września 2010 r., znak: [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - handlowego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...] obr. [...] w L.. Organ podkreślił również, że postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z dnia 17 maja 2010 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy istniejącym budynku usługowo - handlowym. Fakt ten dodatkowo potwierdza brak podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Rozstrzygając przedmiotowe postępowanie, co do wniosku strony tj. żądania nakazu rozbiórki pawilonu handlowego, należało zatem odmówić wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji M. J. podniósł, że pawilon handlowy został zaprojektowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez i stwierdził, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 2010 r., znak: [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obejmującego całość przedmiotowej inwestycji. Wskazana decyzja została wydana w trybie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Porównanie zakresu normowania art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane prowadzi do konstatacji, że zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 jak i w toku postępowania zmierzającego do przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania (art. 59 i 59a ustawy) dochodzi do zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę. Wobec czego stwierdzenie, w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od decyzji pozwolenia na budowę, uniemożliwia przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania. Organ podkreślił, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 września 2010 r., znak: [...], do użytkowania przyjęta została cała inwestycja zrealizowana na działkach ew. nr [...], [...], [...], czyli zarówno część robót budowlanych wykonanych w czasie obowiązywania decyzji Wojewody [...] z dnia 21 listopada 2008 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r., znak: [...], jak i część robót wykańczających wykonanych w ramach decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 17 maja 2010 r., znak: [...]. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż legalność prowadzonych robót została już potwierdzona decyzją przyjmującą obiekt do użytkowania, znajdującą się nadal w obrocie prawnym. W takiej sytuacji organ I instancji winien był zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem nie było przesłanek do merytorycznego badania sprawy. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania związana jest z brakiem podstawy prawnej do wydania wnioskowanego przez M. J. rozstrzygnięcia, gdyż jak już wcześniej wskazano, w odrębnym postępowaniu dotyczącym przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, przesądzono o zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem i obowiązującą decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, a także zatwierdzoną nią dokumentacją projektową. W związku z tym, postępowanie naprawcze wskazane w art. 50 i 51 u.p.b. nie może być prowadzone, a w konsekwencji nie może zostać wydana żadna decyzja wskazana w tych przepisach. Właściwym jest zatem uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. J. podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że jego wniosek nie dotyczył rozbiórki budynku usługowo-handlowego, jak napisano w decyzji, w lecz pawilonu handlowego. Budynek usługowo-handlowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Pozwolenia na budowę oraz projekt budowlany były opracowane dla pawilonu handlowego. Decyzja to została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/kr 112/09, z uwagi na to, że pawilon handlowy zlokalizowano niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego rozpatrzenie sprawy nastąpiło zatem niezgodnie z jego wnioskiem. Nadto skarżący podniósł, że nie został poinformowany o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2014 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wydania nakazu rozbiórki i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, w którym domagał się on rozbiórki pawilonu handlowego. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 17 maja 2010 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy istniejącym budynku usługowo-handlowym, który zrealizowany został na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego. Decyzja Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia 21 listopada 2008 r. nr [...] zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 112/09. Niezależnie jednak od powyższego, stwierdzić należy, że kwestią kluczową w kontrolowanej sprawie i zarazem przesądzającą o bezzasadności skargi jest fakt, że w dniu 28 września 2008 r. wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowo-handlowego (pawilonu). Podstawę prawą ww. decyzji stanowił art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W myśl art. 59a właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta obejmuje m.in. sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego I instancji w wyniku przedmiotowej kontroli (protokół kontroli nr [...] z dnia 24 września 2010 r.) stwierdził zgodność zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym przy wydaniu pozwolenia na budowę projektem zagospodarowania terenu jak i projektem budowlanym. Nie stwierdzono także w trakcie kontroli, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę . Powyższe koresponduje także ze znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem Kierownika Budowy z dnia 30 sierpnia 2010 r., z którego także wynika, że w trakcie realizacji robót budowlanych nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwoleniem projektu budowlanego. W tej sytuacji, z uwagi na spełnienie uwarunkowań wynikających z art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zdatność obiektu do użytkowania i udzielił inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu w zakresie badania legalności wykonanych przy nich prac budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, o ile prace te wykonane zostały przed wydaniem tej decyzji. W tym miejscu należy wskazać dla przykładu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w wyroku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 551/12 podkreślił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza nie tylko, że inwestor zakończył prace budowlane lecz, że prace te zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Z brzmienia art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego wprost bowiem wynika, że wydanie pozwolenia na budowę uzależnione jest od stwierdzenia zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami wydanego pozwolenia. Bez zbadania tej kwestii nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, czy też Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06, wyraziły pogląd, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, że wydanie przez organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza brak kompetencji organu do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie, bowiem potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego. W świetle zaprezentowanych powyżej uwag, stwierdzić należy, że zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej błędnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06 uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec tego obiektu postępowania w trybie przepisów rozdziału V Prawa budowlanego - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". W przypadku zaś wszczęcia postępowania naprawczego jego zakończenie może przyjąć jedynie postać umorzenia postępowania z mocy art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Skoro w przedmiotowej sprawie wybudowany obiekt usługowo – handlowy jest użytkowany legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzenie postępowania w celu nakazania jego rozbiórki, jak żąda tego skarżący, uznać należy za bezprzedmiotowe. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ważne pozwolenie na użytkowanie, które ostatecznie zamyka kwestię wykonanych robót budowlanych, przesądzając o ich legalności. Raz jeszcze podkreślić należy, że zarzut niewłaściwego zagospodarowania działki czy też niezgodności budowy z projektem budowlanym nie może zostać uwzględniony, w sytuacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie oraz niestwierdzenia nieprawidłowości przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu sprawdzającym. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny kwestię legalności wykonanych robót, to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe i wobec tego musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, to otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (por. wyrok Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 551/12). Na końcu zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzją z dnia 9 października 2012 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu z urzędu postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 września 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku – nie stwierdził nieważności ww. decyzji. Nadto, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 17 maja 2010 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy istniejącym budynku usługowo-handlowym. Podnoszone po Nadto odnosząc się do zarzutu skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor. W świetle tych okoliczności prawidłowo w sprawie przyjęto, że skarżący nie jest stroną w sprawie, a zatem organ nie ma obowiązku informowania go o wydanej decyzji. Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a także przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przytoczona przez organ argumentacja jest prawidłowa. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.