II SA/Kr 472/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. L. i T. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 lutego 2023 r. nr LIV/722/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla części miejscowości Staniątki skargę oddala. II SA/Kr 472/23 UZASADNIENIE A. L. i T. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr LIV/722/23 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla części miejscowości Staniątki (dalej: "MPZP"), w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w S., obręb ewidencyjny [...], gmina N. . Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nadmierne i nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są współwłaścicielami (po ˝ udziału) nieruchomości oznaczonych jako: 1. działka nr [...] o powierzchni 0,24 ha (położona w S., obręb ewidencyjny [...], gmina N. , dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Niepołomicach prowadzi księgę wieczystą nr [...]); 2. działka nr [...] o powierzchni 0,0027 ha (położona w S., obręb ewidencyjny [...], gmina N. ; uprzednio wchodziła w skład nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Niepołomicach prowadzi księgę wieczystą nr [...], a następnie na mocy umowy o zniesienie współwłasności skarżący pozostali współwłaścicielami tylko działki nr [...]; decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 26 września 2022 r., znak: PLAN.6831.274.2022, zatwierdzono podział działki nr [...] na działki [...] i [...]). Działki nr [...] i [...] znalazły się w terenie oznaczonym symbolem 9MN3 z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w formie budynków wolnostojących i bliźniaczych, z towarzyszącą zielenią urządzoną (§ 15 ust. 1 MPZP) oraz w terenie oznaczonym symbolem 14KDD z podstawowym przeznaczeniem pod drogi publiczne klasy dojazdowej (§ 42 ust. 1 pkt 1 lit. e MPZP). Działka nr [...] od strony północnej, północno-zachodniej i wschodniej, a działka nr [...] od strony wschodniej graniczą z działką nr [...] (własność Gminy Niepołomice, nr KW [...]). Na działce nr [...] przebiega asfaltowa droga gminna (ul. [...]), która wyraźnie wykracza poza granice działki stanowiącej własność gminy i wraz z wylanym asfaltem znajduje się w znacznej części na działce stanowiącej własność skarżących. W efekcie część nieruchomości skarżących jest użytkowana jako droga gminna, choć gmina nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości skarżących (skarżący nie wyrażali zgody na zajęcie części ich nieruchomości i nie zawierali żadnych umów w tym zakresie; nie wydano decyzji administracyjnej o ograniczeniu prawa własności lub wywłaszczeniu). Skarżący nie mogą korzystać z części działki nr [...] o powierzchni 124 m2 faktycznie zajętej pod drogę, a nadto doznają ograniczeń w korzystaniu z całej działki nr [...], bo usytuowanie jezdni asfaltowej rodzi konieczność lokalizacji ogrodzenia działek i nieprzekraczalnej linii zabudowy bardziej w głąb tej działki w oddaleniu od krawędzi jezdni. Taki stan w terenie skutkuje pozbawieniem możliwości korzystania ze 184 m2 powierzchni działki, co negatywnie wpływa na jej wartość i uniemożliwia realizację planów inwestycji budowlanych. MPZP pogarsza sytuację skarżących przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w relacji do linii rozgraniczającej teren, podczas gdy w poprzednim planie miejscowym w ogóle nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach skarżących częściowo oznaczonych wówczas symbolem KD, a minimalna odległość linii zabudowy była ustalana w relacji do krawędzi jezdni. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 MPZP: "Ilekroć w uchwale jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy – należy przez to rozumieć linię wyznaczoną na rysunku planu, określającą dopuszczalne zbliżenie budynku (części nadziemnej) do linii rozgraniczającej teren, z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię z zachowaniem przepisów odrębnych okapu, daszków, schodów, balkonów, ganków, wykuszy, elementów ocieplenia, przy czym elementy te nie mogą pomniejszać tej odległości o więcej niż 2 m". Natomiast zgodnie z § 24 ust. 6 uchwały nr XLI/581/05 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "B" obejmujący wsie: Ochmanów, Podłęże, Słomiróg, Staniątki, Suchoraba, Zagórze, Zakrzowiec i Zakrzów: "Minimalne odległości linii zabudowy obiektów kubaturowych od zewnętrznej krawędzi jezdni ustala się dla dróg: KGP - 25 m, KG - 15 m, KZ - 15 m, KL - 8 m, KD - 6 m. Dopuszcza się lokalizację budynków w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie". Skarżący zauważyli, że na otrzymanym na etapie prac nad MPZP dokumencie pt. "Mapa poglądowa – różnice pomiędzy obowiązującym a projektowanym miejscowym planem dla części miejscowości S. na działce nr [...]" błędnie posłużono się pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" i błędnie poprowadzono tę linię w relacji do linii rozgraniczającej. Odległości między krawędzią jezdni a linią rozgraniczającą teren są istotne, toteż poprowadzona w ww. dokumencie linia powinna biec znacznie bliżej jezdni. Wyznaczona w MPZP nieprzekraczalna linia zabudowy sięga znacznie dalej w głąb działki niż linia zabudowy wyznaczona zgodnie z poprzednim planem miejscowym, co nie znajduje żadnego uzasadnienia. Doszło zatem do wyłączenia znacznej części nieruchomości skarżących spod zabudowy i uniemożliwienia wykorzystania jej na cele budowlane. Potrzeby stosowania parametru linii zabudowy nie było, a sposób poprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nosi znamiona arbitralności. Skarżący nie godzą się również z tym, iż istotne części ich nieruchomości przeznaczono pod drogi publiczne klasy dojazdowej (14KDD), albowiem uniemożliwia im to jakiekolwiek inne i racjonalne ich wykorzystanie oraz utrwala nieprawidłową sytuację użytkowania przez gminę cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego. Ponadto linię rozgraniczającą tereny 14KDD i 9MN3 przesunięto - w stosunku do poprzedniego planu miejscowego - bardziej w głąb działki, a tym samym większą niż poprzednio część nieruchomości przeznaczono pod drogi publiczne. Niezrozumiałe jest, dlaczego gmina nie korzysta z działki nr [...], która stanowi jej własność, a której kształt i parametry wskazują na przeznaczenie pod urządzenie drogi. Nie można pominąć, że gmina jest właścicielem działki nr [...] (nr KW [...]), która leży przy zakręcie drogi i częściowo przylega do działki nr [...]. Działka nr [...] stanowiła uprzednio część działki drogowej (drogi), co wynika z załączonej odbitki z mapy katastralnej. Skoro więc gmina dysponuje kolejną działką, na której można byłoby poprowadzić drogę, to bezzasadne jest przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod drogi publiczne. Skarżący zwrócili także uwagę na nierównomierne rozłożenie ciężarów związanych z przebiegiem drogi na właścicieli poszczególnych nieruchomości. Szerokość pasa pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na odcinku w części północno-wschodniej działki nr [...] wynosi aż 12 m, co nie ma żadnego uzasadnienia, gdy weźmie się pod uwagę szerokość tego pasa na innych odcinkach (np. między działkami nr [...] i [...], gdzie plan miejscowy nie zmienił się na niekorzyść właścicieli nieruchomości). Skarżący wskazali też – w świetle powierzchni działki nr [...] wynoszącej 2400 m2 - na niekorzystną zmianę minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek w przypadku scalenia i podziału na wniosek właściciela z 700 m2 (poprzedni plan miejscowy) na 1000 m2 (§ 10 ust. 2 lit. a MPZP). Ich zdaniem nie można zaaprobować ogólnikowego rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwagi wniesionej w ramach wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zgodnie z którym zmiana ta miałaby zapobiegać negatywnemu zjawisku dogęszczania zabudowy. Zdaniem skarżących ich prawo własności (prawo zabudowy) zostało ograniczone bez wykazania prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym. Skarżący podkreślili, że aktywnie uczestniczyli w procedurze planistycznej (uwagi z 1 lipca, 9 września i 9 grudnia 2022 r.) i od lat domagają się od gminy wydania części działki nr [...], na której faktycznie przebiega droga gminna. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w S., obręb ewidencyjny [...], gmina N. , przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w treści skargi na okoliczności tam wskazane, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Miejskiej w Niepołomicach zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że ustalenia poprzednio obowiązującego planu miejscowego nie mogą stanowić podstawy oceny, czy doszło do istotnego naruszenia zasad, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., natomiast subiektywne przekonanie skarżących o obniżeniu wartości ich nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego nie może wpływać na jego ocenę przez pryzmat art. 28 u.p.z.p. W pierwszej kolejności organ wskazał, że istniejący przed uchwaleniem MPZP układ przestrzenny zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym ustalenia poprzedniego planu miejscowego w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, nie jest dla organu gminy bezwzględnie wiążąca. Wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż drogi dojazdowej (14KDD) nastąpiło w sposób spójny, harmonijny i logiczny, z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z istniejącej zabudowy, funkcji, jaką pełni droga w całościowym układzie komunikacyjnym, istniejących szerokości ulic oraz możliwości ich poszerzeni, ukształtowania terenu, obowiązujących przepisów w tym zakresie, a nadto na tych samych zasadach i w tych samych odległościach jak na nieruchomościach sąsiednich. W MPZP celowo określono odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy względem linii rozgraniczającej teren drogi – a nie jak poprzednio względem krawędzi jezdni – co miało na celu realizację wymogów ustawy o drogach publicznych (zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego) i ład przestrzenny. Mając na względzie faktyczne odległości, w jakich wyznaczono linie zabudowy względem linii rozgraniczających drogę dojazdową (14KDD), nie sposób twierdzić, że sytuacja skarżących pogorszyła się znacznie w stosunku do poprzedniego planu miejscowego. Wyznaczenie linii zabudowy nie skutkuje istotnym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości i znacznym uszczupleniem powierzchni działki nadającej się do wykorzystania. Nieprzekraczalna linia zabudowy rzutuje wyłącznie na sposób rozplanowania elementów zagospodarowania na działce (miejsce położenia budynku względem drogi publicznej), nie zaś na intensywność wykorzystania działki (liczba budynków, wielkość powierzchni zabudowy). Następnie organ wskazał, że skarżący uczestniczyli w procedurze sporządzania MPZP i wnieśli uwagi podczas II, III i IV wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Uwagi złożone w trakcie II i III wyłożenia zostały częściowo uwzględnione m.in. przez korektę linii rozgraniczającej drogi KDD oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Brak możliwości korekty linii rozgraniczającej drogi kosztem terenów rolnych, w tym na gminną działkę nr [...], wynikał z występowania gleb klasy III, których przeznaczenie na cele nierolnicze wymagałoby uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który dla miejscowości S. w przedmiotowej procedurze planistycznej wydał wcześniej decyzję odmowną dla gruntów o łącznej powierzchni 8,0813 ha. Dalej organ wyjaśnił, że zasady podziału działek podyktowane są skalą dogęszczania zabudowy, która negatywnie rzutuje na ład przestrzenny nie tylko w obszarze objętym MPZP, ale także w skali gminy. Obszary o funkcji mieszkaniowej na terenie Miasta i Gminy Niepołomice tworzy przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności, dominująca zarówno w centrum miasta, jak i w jednostkach wiejskich. Zabudowa współczesna przeplata się z obiektami o wysokich wartościach historycznych, a niezainwestowane jeszcze tereny przeznaczone pod zabudowę położone są często w strefach ochrony konserwatorskiej czy wokół obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, których na terenie gminy jest ok. 250. Struktura zabudowy w sposób czytelny kształtuje charakter gminy wskazany do utrzymania zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wciąż nieliczne są zarówno niewielkie zespoły zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i szeregowej, choć istotnym elementem tkanki urbanistycznej w ostatnim okresie stają się zorganizowane zespoły zabudowy w postaci osiedli, co w znacznej mierze wynika z faktu, iż gmina jest jedną z niewielu w województwie, które cechuje przyrost naturalny dodatni. Najszybciej widocznym efektem prężnego rozwoju gminy jest zmiana struktury funkcjonalno-przestrzennej i dlatego podstawowym zadaniem polityki przestrzennej winno być umożliwienie zrównoważonego rozwoju z jednoczesną ochroną najwyższych wartości historycznych, przyrodniczych czy kulturowych. Ograniczenia potencjału inwestycyjnego nieruchomości wynikają też z jakości dróg (wąskie, niedostosowane do zwiększonego ruchu), ograniczonej przepustowości sieci wodociągowej, braku kanalizacji i przedszkoli oraz przepełnienia szkół. Na koniec organ wskazał, że nie każda ingerencja w interes prywatny skarżących, odbierana przez nich jako niekorzystna, oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego. Repliką z dnia 20 czerwca 2023 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę i wskazali, że ich zdaniem organ nie podołał ciążącemu na nim obowiązkowi wykazania, że nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Co do braku możliwości korekty linii rozgraniczającej drogi kosztem terenów rolnych skarżący podnieśli, że nie domagali się przesunięcia linii rozgraniczających teren rolny, gdyż zgodnie z poprzednim planem miejscowym istotna część powierzchni działek nr [...] i [...] była przeznaczona pod drogę (KD). Z kolei działka nr [...] była przeznaczona pod zabudowę usługową, a mimo to linia rozgraniczająca teren przeznaczony pod drogę nie została również w tym miejscu zmieniona. Tym samym nie można twierdzić, że zmiana nie była możliwa z uwagi na ochronę gruntów rolnych. Skarżący zarzucili, że w MPZP linia rozgraniczająca na działce nr [...] została przesunięta w kierunku działki skarżących, czym zwiększono powierzchnię terenów rolnych na działce nr [...] kosztem działki skarżących. Co więcej, część działki nr [...] ma dodatkowo przeznaczenie pod zabudowę (a nie rolnicze). Powyższe świadczy o tym, że organem nie kierowała chęć ukształtowania ładu przestrzennego lub ograniczenia związane z przeznaczaniem gruntów rolnych na cele nierolnicze, lecz chęć dostosowania MPZP do niezasługującej na ochronę sytuacji faktycznej polegającej na tym, że część drogi asfaltowej biegnie po działce skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Wskazać zatem należy, że skarżący są właścicielami działek nr [...] [...] położonych w S., obręb ewidencyjny [...] S. , gmina N. , położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Działki skarżących w zasadniczej części przeznaczone zostały w zaskarżonym planie miejscowym na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren oznaczony symbolem 9MN3). Na części tych nieruchomości zaprojektowana została również droga gminna o symbolu 14 KDD oraz od strony pasa drogowego wyznaczona została na nieruchomości skarżących nieprzekraczalna linia zabudowy. W tym właśnie fakcie skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego: poprzez naruszenie prawa własności, formułują też zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę Niepołomice. W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że choć Konstytucja chroni prawo własności, to jednak nie jest to prawo chronione w sposób bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Podobnie przywoływany przez skarżących przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Innymi słowy, gmina dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej (władztwo planistyczne), jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące Skarżącym i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 i pkt. 10 ustawy o planowaniu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; jak również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie natomiast z § 4 pkt. 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Z powyższego wynika, że jednym z podstawowych obowiązków gminy w ramach planowania przestrzennego jest zapewnienie właściwego układu komunikacyjnego: plan miejscowy zapewnić ma możliwość obsługi komunikacyjnej w miarę możliwości wszystkim, lub jak największej ilości terenów. Podstawowym zaś sposobem zapewnienia dostępności komunikacyjnej jest zaprojektowanie sieci dróg publicznych. Co więcej, w analizowanym przypadku droga 14KDD nie została zaprojektowana w tym terenie jako zupełnie nowa, co wynika choćby z mapy dołączonej do skargi (k. 65 akt sądowych), droga ta istnieje już od bardzo dawna. Obecnie zaskarżony plan miejscowy wyznacza pas drogowy drogi gminnej 14 KDD z uwzględnieniem działek drogowych oraz nieruchomości sąsiednich, w tym działek skarżących, przy czym podkreślić należy, że droga ta biegnie obrzeżem działki [...] nie uniemożliwiając czy utrudniając zabudowy. Dodatkowo jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 26 września 2022 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] (na działkę [...] i [...]), dołączonej do skargi (k. 42 akt sądowych), działka [...] o pow. 0,0027 ha została wydzielona celem zapewnienia drogi dojazdowej do działki [...], a podział ten nastąpił między innymi na wniosek skarżących. Zatem częściowe przeznaczenie jej w planie miejscowym na drogę publiczną nie niweczy planów inwestycyjnych skarżących. Skarżący szczególnie akcentują zmianę, jak zaszła w nowym planie miejscowym względem poprzednio obowiązującego (z 2005 r.), w szczególności w zakresie w jakim obecnie plan miejscowy wyznacza linię nieprzekraczalnej zabudowy, gdy poprzedni tego nie czynił. Jednak nie jest to zarzut uzasadniony. Jak wyżej wskazano, obowiązujące przepisy pozwalają wyznaczyć linię zabudowy, co wynika zarówno z tego powodu, że musi być zachowany bezpieczny odstęp zabudowy od pasa drogowego, jak i dla zachowania ładu przestrzennego, na który sposób posadowienia budynków względem dróg ma istotny wpływ. Nadto nie jest możliwe stawianie tezy, że jeżeli uchwalany jest nowy plan miejscowy, to musi być on powieleniem ustaleń dotychczasowych, a do takiego wniosku w istocie zmierza argumentacja skarżących. W takim przypadku jakakolwiek zmiana planów miejscowych byłaby niemożliwa. Rację ma również organ, że nieprzekraczalna linia zabudowy ogranicza skarżących w zabudowie, ale nie we własności działki. Podstawowe przeznaczenie ich nieruchomości (§ 15 uchwały) to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna realizowana w formie budynków wolnostojących i bliźniaczych, z towarzyszącą zielenią urządzoną, przy maksymalnym wskaźniku powierzchni zabudowy 30% oraz minimalnym wskaźniku terenu biologicznie czynnego 50%. Zatem pomiędzy linią zabudowy a pasem drogowym z powodzeniem może zostać urządzona powierzchnia biologicznie czynna, której plan na terenie inwestycji wymaga sporo, bo co najmniej 50%. Natomiast podnoszona przez skarżących okoliczność, że droga w terenie przebiega w inny sposób niż przedstawiają to mapy i znajdujące się na nich gminne działki drogowe, nie stanowi zagadnienia z zakresu planowania przestrzennego. Jeżeli gmina wykorzystuje nieruchomości skarżących bez tytułu prawnego, to w tym zakresie - w zależności od oczekiwań skarżących – możliwe jest wdrożenie różnego rodzaju postepowań przed sądem powszechnym. Analizując zatem część tekstową jak i rysunek planu Sąd nie dopatrzył się zatem ani przekroczenia przez organ planistyczny władztwa planistycznego, ani też niedozwolonego prawem naruszenia prawa własności skarżących. Skarżący w uzasadnieniu skargi podnoszą też, że § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie pozwoli na wydzielenie z działki [...] o powierzchni około 2 400 m2 trzech działek budowlanych, ale jedynie dwie, bo minimalna wielkość nowo wydzielanych działek to 1000m2. § 10 zaskarżonego planu, w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości skarżących ma następujące brzmienie: "1. Nie określa się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości; w przypadku ich podjęcia z inicjatywy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości należy odpowiednio uwzględnić wskazane w przepisach odrębnych szczegółowe warunki zagospodarowania, które określone zostały w ustaleniach planu. 2. Dla przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustala się następujące szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: 1) minimalne parametry nowo wydzielanych działek: a)dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2, MN3) oraz dla terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej (MU2): –powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 1000 m2 w przypadku zabudowy wolnostojącej i 700 m2 w przypadku zabudowy bliźniaczej, –szerokość nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 18 m w przypadku zabudowy wolnostojącej, 14 m w przypadku zabudowy bliźniaczej" Oznacza to, że przywołane wyżej parametry nowo wydzielanych działek dotyczą scalenia i podziału nieruchomości dokonywanych w trybie art. 102 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. (ust. 1) Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. (ust. 2 ) O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. (ust. 3) Zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. (ust. 4) Wójt, burmistrz albo prezydent miasta składa we właściwym sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a gdy nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów odpisu uchwały, o której mowa w ust. 3. (ust. 5) Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 96 przewiduje też "zwykły" podział nieruchomości, gdy podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. § 10 ust. 2 zaskarżonego planu miejscowego dotyczy wyłącznie scaleń i podziałów dokonywanych w trybie art. 102 u.g.n., a nie podziału nieruchomości w trybie art. 96 u.g.n., zatem dopóki procedura scalenia i podziału o której mowa w art. 102 u.g.n. nie jest wdrożona, § 10 ust. 2 nie stanowi przeszkody dla podziału działki skarżących na działki mniejsze niż 1000 m2. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.