II SA/Kr 478/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2006r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew skargę oddala WSA/wyr. 1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...]maja 2005r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 i 5, art. 89 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004r. Nr 228, póz. 2306) w związku z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2005 (M.P. Nr 44, poz. 779) i art. 104 kpa, Prezydent Miasta Krakowa wymierzył A.M., zamieszkałej w K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 45 sztuk drzew z terenu działki nr "1" przy ul. T. i określił wysokość administracyjnej kary pieniężnej na kwotę 119.746,77 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że w dniu 26 czerwca 2002r. Straż Miejska przeprowadziła kontrolę terenu i stwierdziła wycinkę około 45-50 drzew o średnicy 5-25 cm z terenu prywatnej działki nr "1" przy ul. T. będącej we władaniu A.M. W wyniku ponownej wizji lokalnej w dniu 18 lipca 2002r. stwierdzono brak pniaków po usuniętych drzewach. Pismem z dnia 3 września 2004r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania i przeprowadzono rozprawę administracyjną. Organ l instancji wskazał, że S. Z. – K. działająca jako pełnomocnik A.M. zeznała, że drzewa były w wieku poniżej pięciu lat i zostały usunięte w ramach porządkowania zaśmieconego terenu. Świadkowie J.K. i I.W. zeznali, że prace na działce były prowadzone z polecenia S.Z. – K. oraz że usuwane były nie drzewa, lecz krzewy. Strażnicy miejscy – M.M. i Ł.P. potwierdzili treść notatki służbowej i zeznali, że usuwane było kilkanaście do kilkudziesięciu drzew z gatunku olchowatych i że została wykonana dokumentacja fotograficzna, na podstawie której można ustalić ich średnicę. Straż Miejska poinformowała o braku fotografii w aktach sprawy. Co do faktu usuwania drzew oraz ich ilości organ l instancji oparł się o zeznania strażników miejskich. W oparciu o ekspertyzę dendrologiczną ustalono rozmiary i wiek usuniętych drzew. Organ l instancji nie dał wiary wyjaśnieniom S. Z.-K., J.K. i I.W., ponieważ uznał je za nieznajdujące potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym. Ponieważ strona nie posiadała zezwolenia na usunięcie drzew, organ wymierzył A.M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 119.746,77 złotych w oparciu o powołane wyżej przepisy. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła A.M., zarzucając decyzji tej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 oraz art. 80 w związku z art. 7 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na zeznaniach dwóch świadków z pominięciem innych dowodów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Odwołująca się wskazała też na sprzeczność istotnych ustaleń organu administracji z treścią zebranego materiału dowodowego. Ponadto w odwołaniu podniesiono naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w sytuacji gdy do rzekomej wycinki drzew doszło w czerwcu 2002 roku, czyli pod rządami obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Odwołująca się wskazała też, że organ l instancji za podstawę obliczenia wysokości ewentualnej kary powinien był przyjąć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar. Konsekwencją błędnego przyjęcia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji było, zdaniem odwołującej się, niezastosowanie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody przewidującego niepobieranie opłat za usunięcie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem l instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 i art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r, Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że została ona podjęta bez wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Za niedopuszczalne uznano przejście do porządku nad faktem zaginięcia dokumentacji fotograficznej. Wskazano również na konieczność sprawdzenia, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich były prowadzone jakiekolwiek interwencje i postępowania, co pomogłoby ustalić stan działki na dzień 26 czerwca 2002r. Organ odwoławczy nakazał rozważenie przesłuchania innych świadków w sprawie, w tym także osób zamieszkujących w sąsiedztwie oraz zalecił zwrócenie się do Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. o udostępnienie dokumentacji w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla terenów sąsiadujących z przedmiotową działką. Ponadto zalecił rozważenie włączenia do akt sprawy dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia odbudowy rowu Młynnego przez firmę "A" oraz robót geodezyjnych wykonywanych przy tyczeniu działki "1". Samorządowe Kolegium Odwoławcze za zasadny uznało zarzut odwołania, iż brak jest wystarczającego wyjaśnienia, dlaczego organ l instancji przyjął taką właśnie liczbę drzew do podstawy wymierzenia kary. Za zbyt dowolne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym uznano ustalenie obwodu dwóch drzew na podstawie ekspertyzy dendrologicznej, a w przypadku pozostałych 43 przyjęcie orientacyjnej ich średnicy. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że organy administracji co do zasady są zobowiązane orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a w przedmiotowej sprawie nie jest to data sporządzenia protokołu z wizji lokalnej, lecz pierwszej czynności urzędowej, czyli zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 3 września 2004r. Uznając konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego oraz stwierdzając brak podstaw do umorzenia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.M. Skarżąca ponownie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując, że administracyjne środki o charakterze represyjnym, a za taki należy uznać karę wymierzoną w przedmiotowym postępowaniu, powinny być stosowane w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili dokonania czynności, za które kara jest wymierzana, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze podkreślono, że skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji faktu, że organ zwlekał z wszczęciem postępowania ponad dwa lata i w tym czasie nastąpiła zmiana stanu prawnego na mniej korzystny dla skarżącej. Wymierzenie kary na podstawie przepisu nieobowiązującego w dacie dokonania czynu, zdaniem skarżącej, jest sprzeczne z Rekomendacją Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/91/1 z 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych. Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowanie błędnych wytycznych do organu l instancji w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci mapy sytuacyjno - wysokościowej sporządzonej według stanu na dzień 26 stycznia 1998r, z której w jednoznaczny sposób wynika, że na działce "1" nie występują żadne drzewa. Zakwestionował również przydatność zaleconego przez organ odwoławczy dowodu z zeznań osób zamieszkujących w sąsiedztwie, jako świadków nie w pełni obiektywnych. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem l instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 4.392,00 złotych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło też, że fakt bezczynności organu l instancji nie był kwestionowany przez stronę, a po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ l instancji, nie mógł być przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że data wszczęcia postępowania nie jest miarodajna dla podstawy faktycznej i podstawy prawnej decyzji, ponieważ decyduje o tym stan faktyczny i stan prawny istniejące w dacie wydania decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - art. 61, Zakamycze 2005r.). Jednakże zasada ta może ulegać modyfikacji w sytuacji, gdy zostaną wydane przepisy intertemporalne, określające wyraźnie zakres zastosowania ustawy nowej i poprzednio obowiązującej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania kwestię tę reguluje art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem dla ustalenia, które przepisy będą miały zastosowanie konieczne jest ustalenie daty wszczęcia postępowania przez organ l instancji. Zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało uregulowane w art. 61 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, wskazując, że jest to dzień doręczenia stosownego żądania organowi administracji publicznej. Brak natomiast odpowiedniego uregulowania tej kwestii w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu (co ma miejsce w niniejszej sprawie). W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jest to data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który jest właściwy do załatwienia jej w drodze decyzji administracyjnej, przy czym czynność ta powinna zostać dokonana "na zewnątrz" w stosunku do strony. Jakkolwiek art. 61 § 4 kpa nakłada na organ obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania to jednak nie można automatycznie utożsamiać tej czynności z faktycznym wszczęciem postępowania. Nie można również przyjmować, gdyż brak jest do tego dostatecznych podstaw prawnych, aby w każdym przypadku o tej pierwszej czynności musiała powiadomiona być strona, aby czynność mogła być uznana za datę wszczęcia postępowania z urzędu. Warunek taki nie znajduje uzasadnienia w przepisach, a czasami ze względu na charakter tej czynności zawiadomienie o niej strony nie jest potrzebne dla prawidłowości postępowania. W przedmiotowej sprawie Straż Miejska zawiadomiła Urząd Miasta K. o fakcie wycięcia drzew na działce przy ul. T. pismem z dnia 27 czerwca 2002 r. Na skutek zawiadomienia 18 lipca 2002 roku na wskazanej nieruchomości została przeprowadzona przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z udziałem Straży Miejskiej wizja lokalna, której wynik organ l instancji przyjął za podstawę ustaleń faktycznych. Postępowanie dowodowe prowadzone może być jedynie po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem tylko taka sytuacja umożliwia stronie wzięcie w nim czynnego udziału (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 listopada 2005r., sygn. II SA/Gd 285/03). Okoliczność, że organ l instancji nie zawiadomił skarżącej o planowanej na jej nieruchomości wizji lokalnej, pozbawiając ją tym samym realnego wpływu na jej przebieg nie może skutkować uznaniem, że nie była to pierwsza czynność w sprawie. W świetle powyższego nie można przyjmować, że wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero z chwilą zawiadomienia o tym fakcie skarżącej, ponad 2 lata później, pismem z dnia 3 września 2004 r. Można zatem rozważać, że postępowanie zostało wszczęte przed 1 maja 2004r. i nie zostało przed tą datą zakończone ostateczną decyzją. W takiej sytuacji zastosowanie w przedmiotowej sprawie winny mieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.). Na marginesie można stwierdzić, że uregulowania obecnie oraz uprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody w zakresie dopuszczalności usuwania drzew i krzewów z terenu nieruchomości są niemal identyczne. Art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. stanowi, że "usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości". Natomiast art. 47e ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. stanowi, że "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego". Również przepisy odnoszące się do nakładania kar za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia są (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004r. i art. 47k z 16 października 1991 r. oraz art. 89 ustawy z 16 kwietnia 2004r. i art. 471 z 16 października 1991 r.) bardzo zbliżone. W ocenie Sądu żądanie skarżącej umorzenia postępowania jest nieuzasadnione, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka przewidziana w art. 105 kpa, czyli bezprzedmiotowość postępowania. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, natomiast umorzenie postępowania stanowi wyjątek od tej zasady i jest możliwe w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu tylko wtedy, gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu wyroku z 29 września 1987r. w sprawie IV SA 220/87 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "Umorzenie postępowania l instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeżeli jednak stan faktyczny sprawy podlega uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie l instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe". Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. Przedmiotowa sprawa dotyczy usuwania roślinności z terenu nieruchomości skarżącej. Zatem zadaniem organów administracji jest ustalenie, jakiego rodzaju była to roślinność i czy naruszone zostały przepisy ustawy o ochronie przyrody. To ustalenie jest przedmiotem postępowania i dlatego jego umorzenie z powodu bezprzedmiotowości byłoby nieuzasadnione. W wyroku z dnia 18 czerwca 1995r. w sprawie SA/Łd 2424/94 (ONSA 1996, nr 2, póz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy". Skoro w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych i istnieje przedmiot postępowania, nie można mówić o jego umorzeniu w oparciu o art. 105§ 1 kpa. W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu l instancji i wskazanie na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego należy uznać za trafne, ponieważ ustalenia organu l instancji charakteryzują się znacznym stopniem dowolności i nie są pełne, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Te przepisy nakazują organom administracji wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy trafnie wskazał na nieprawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ l instancji, a ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w oparciu o art. 138 § 2 kpa uzasadnione było uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności konieczne jest, w sytuacji gdy uzupełnione postępowanie dowodowe wykaże fakt wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia, ustalenie ile dokładnie sztuk drzew zostało usuniętych i o jakim obwodzie, gdyż te okoliczności są niezbędne dla prawidłowego określenia administracyjnej kary pieniężnej. Wytyczne organu odwoławczego w niniejszej sprawie co do uzupełnienia postępowania dowodowego są trafne. Nie uniemożliwiają one organowi l instancji przeprowadzenia także innych dowodów niż wskazane przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy organ l instancji uzna je za niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i nie może być uwzględniona. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.