II SA/Kr 482/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Uzasadnienie: W dniu 19 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy muru oporowego wraz z ogrodzeniem na terenie dz. nr [...] w miejscowości T. od strony dz. nr [...] i [...] (na długości 6,65 m) i dz. nr [...] (na długości 16,10 m). Postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] nakazał J. W.- właścicielowi obiektu zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] w miejscowości T. przedłożyć, w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność do użytkowania muru oporowego na terenie dz. nr [...] od strony dz. nr [...] (na długości 6,65m) i dz. nr [...] (na długości 16,10 m). Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]: 1. wstrzymał roboty budowlane realizowane przy budowie budowy muru oporowego wraz z ogrodzeniem na terenie dz. nr [...] w miejscowości T. od strony dz. nr [...] (na długości 6,65m) i dz. nr [...] (na długości 16,10 m) z uwagi na prowadzenie ich bez wymaganego pozwolenia na budowę, ze wskazaniem oznakowania i zabezpieczenia terenu robót przed dostępem osób trzecich; 2. nałożył na inwestora – J. W. obowiązek dostarczenia do siedziby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie 9 miesięcy licząc od daty otrzymania postanowienia dokumentów dotyczących muru zrealizowanego od strony dz. nr [...] (na długości 6,65 m) i dz. nr [...] (na długości 16, 10 m) w miejscowości T., w postaci: - zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem sporządzającego w/wym. projekt o wpisie na listę członków samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; wskazał organ, że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. W. - inwestorowi, rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem, zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] w miejscowości T. od strony dz. nr [...], [...] (na długości 6,65 m) i dz. nr [...] (na długości 16,10 m) - zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał, co następuje: W trakcie kontroli przeprowadzonej na terenie dz. nr [...] w T. ustalono, że od strony dz. nr [...], [...] i [...] istnieje mur oporowy (o konstrukcji betonowej) o wysokości od 0,30 m do 2,10 m, do którego przymocowano słupki ogrodzeniowe o wysokości od 1,10 m i wypełniono przestrzeń między nimi drewnianymi sztachetami. Mur został wzniesiony bez pozwolenia w latach 2002-2003. Przedmiotowy obiekt budowlany zakwalifikowano jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym definicją budowli objęte są również konstrukcje oporowe (por. II SA/Bk 54/10, II OSK 667/05, II SA/Gd 467/08). Budowa ta stanowi podporę dla gruntu obejmującego teren od strony dz. nr [...]. Ta konstrukcja oporowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę - art. 28 w zw. z art. 29-30 ww. ustawy. Działka, na której wykonano sporną część obiektu została objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i plan ten nie wyklucza realizacji tego typu robót, w związku z powyższym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego zobowiązano inwestora do dostarczenia w terminie 9 miesięcy dokumentów niezbędnych do zalegalizowania obiektu. Inwestor nie wypełnił tego obowiązku, wobec czego orzeczono o nakazie rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. B. wnosząc o uznanie wykonanej niwelacji terenu na dz. nr [...] wzdłuż działek [...], [...] i [...] jako samowoli budowlanej oraz dokonanie kontroli obowiązku zgłoszenia przez organ I instancji zawiadomienia do prokuratury składania nieprawdziwych oświadczeń przez świadków zgłoszonych przez J. W. Decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że co do zasady niwelacja terenu jako taka nie stanowi realizacji robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a więc nie podlega tym przepisom i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dodał, że od prowadzenia robót ziemnych należy odróżnić budowę budowli ziemnej. Budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. ustawy jest obiektem budowlanym, zaś budowa to wykonywanie obiektu budowlanego (czyli m.in. budowli) w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa i nadbudowa (art. 3 pkt 6 ww. ustawy). Budowa budowli ziemnej wymaga zatem, zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę, w drodze decyzji. Budowla ziemna nie została zaś na gruncie przepisów ww. ustawy scharakteryzowana, podkreśla się jednak, że budowla ziemna jako obiekt budowlany powinna stanowić całość techniczno-budowlaną o określonej konstrukcji i funkcji, przy czym budowla ziemna nie musi być wyposażona w dodatkowe instalacje i urządzenia. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony powinien być wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. W ocenie organu odwoławczego, niwelacja terenu z pewnością nie stanowi budowy budowli ziemnej. Na powyższe rozstrzygnięcie A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o "obciążenie kosztami postępowania powoda". Podniósł, że nie otrzymał żadnej informacji, że podnoszona przez niego sprawa składania nieprawdziwych zeznań dołączonych jako dowody przez J. W. została zgłoszona do prokuratury. Nie podzielił nadto stanowiska organu dot. kwestii niwelacji terenu, wskazując, że do wykonania tej niwelacji zużyto ok. 360 ton ziemi, gdzie nadsypano teren wzdłuż działek [...], [...], [...], [...], [...] łącznie na dł. ok. 70 metrów nadsypując teren od strony działki [...] do wysokości 0,8 m, stopniowo zwiększając te wysokość do prawie 1,8 metra na końcu działki [...], czego nie zauważył organ i instancji. W związku z powyższym wniósł o dołączenie jako dowodu w sprawie mapy zasadniczej – warstwicowej oraz jej powiększenia dotyczącego fragmentu sporu, a niezbędnej do zobrazowania skali dokonywanej niwelacji terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej skarżący podał, że jest właścicielem zabudowanej działki nr [...] graniczącej z nadsypaną na całej długości działką nr [...] należącą do J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest pozytywny. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego od początku była "samowolna budowa muru oporowego na terenie dz. nr [...] od strony dz. nr [...] (na dł. 6,65 m.) i dz. nr [...] (na dl. 16,10m)". Tak zostały określone granice sprawy administracyjnej w zawiadomieniu o wszczęciu postepowania z dnia 19 marca 2014 r., do takiego przedmiotu odnosiło się postępowanie wyjaśniające, wydawane w toku postępowania akty i wreszcie ostateczne rozstrzygnięcie. Wszczęta i rozpoznana sprawa administracyjna to sprawa muru oporowego i tylko zgodność z prawem decyzji wydanej w tej sprawie może podlegać sądowej ocenie. Co do zgodności zaś z prawem nakazanej rozbiórki muru oporowego Sąd naruszenia prawa nie stwierdza. Po wtóre stwierdzić trzeba, że skarżący domaga się w istocie stwierdzenia nielegalności wykonanej przez J. W. niwelacji działki [...], a więc uzyskania rozstrzygnięcia Sądu w zakresie wykraczającym poza granice sprawy rozstrzygniętej skarżoną decyzją. Niwelacja terenu działki [...] nie była przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i stanu tego nie mogą zmieniać wyrażane przez A. B. odmienne oczekiwania. Związanie Sądu granicami sprawy administracyjnej oznacza, że Sąd nie może wypowiedzieć się co do opisywanego przez skarżącego problemu, w tym dokonywać oceny poprawności dokonywanej kwalifikacji prawnej "niwelacji" jako "budowli ziemnej", czy też wskazywać na inne możliwości rozwiązań. Brak powiązania zarzutów skargi z przedmiotem skarżonej decyzji nakazuje oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.