II SA/Kr 483/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. S. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] – M. O. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 483/15 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] – ziemskiego w K. decyzją nr [....] z dnia 12 października 2012r. na podstawie art. 149b ust.1 w zw. z art. 80 ust.2 pkt 1, art. 81 ust.1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał W.S. jako inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia będącego w budowie tj. słupków metalowych na działce nr ewid. [....] (po podziale działki nr ewid. [....] i [....] ) od strony miejsca publicznego, działki nr ewid. [....] (drogi wewnętrznej ) w miejscowości R. , gmina [....] realizowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem A.P. . Ustalono, że W.S. dokonał w dniu 30.03.2012r. i w dniu 25.06.2012r. zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony działki nr ewid. [....] w R. , jednakże decyzją z dnia 19.04.2012r. znak: [....] oraz decyzją z dnia 10.07.2012r. znak: [....] organ administracji architektoniczno – budowlanej wniósł sprzeciw dotyczący rozpoczęcia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia budowę. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [....] .2012r. ustalono, że na działce nr [....] w R. trwają prace przy budowie ogrodzenia do strony działki nr [....] stanowiącej własność Gminy [....] . Wykonano słupki metalowe zabetonowane na stałe w gruncie, bezpośrednio przy granicy działek [....] i [....]. Nadto organ ustalił, ze decyzja sprzeciwu z dnia 7.07.2012r. była dwukrotnie awizowana ( w dniu 12.07.2012 i w dniu 19.07.2012), zatem zgodnie z przepisami została ona skutecznie doręczona W.S. , który w tej sytuacji rozpoczął budowę przedmiotowego ogrodzenia pomimo wniesionego sprzeciwu. W toku postępowania ustalono także, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [....] dla sołectwa R. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXII/189/04 z dnia 7.06.2003r. oraz zmienionego uchwałą Rady Gminy nr XII/64/07 z dnia 24.09.2007r. działka nr [....] na wysokości działek [....] i [....] ujęta jest symbolem M tereny mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego, R tereny upraw polowych z następującymi zapisami :w § 3 ust.9 dopuszcza się realizację ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic i dróg . W przypadku dróg niewydzielonych w planie liniami rozgraniczającymi ustala się konieczność lokalizacji ogrodzeń w odległości nie mniejszej niż 3 m od osi drogi. Z wyrysu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika natomiast, że droga wewnętrzna nie jest wydzielona liniami rozgraniczającymi. Zaś zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową szerokość tej drogi jest zminna i wynosi 2m – 4m, zatem ogrodzenie powinno być wykonane w odległości 1m w głąb działki nr [....] . Z uwagi na powyższe organ I instancji , w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wobec faktu, że ogrodzenie zostało wybudowane pomimo wniesionego sprzeciwu i jest niezgodne z prawem w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację uznał, że obiekt ten winien być rozebrany. W odwołaniu od powyższej decyzji W.S. podniósł, że zwracał się do Gminy o ustalenie statusu drogi na działce nr 2122 od strony tej drogi.2 i w odpowiedzi na jego pismo uzyskał informacje, ze przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną. Tym samym uznał, że jest zwolniony z obowiązku zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy ogrodzenia od strony tej drogi. Wskazał nadto, że analogiczne ogrodzenia wykonano na działkach sąsiednich przy tej samej drodze bez negatywnych reakcji ze strony urzędów. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 27 lutego 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138§1pkt 1 i art.104 kpa oraz art. 80 ust.2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust.2 Prawa budowlanego. Podzielił przy tym ustalenia faktyczne organu I instancji co do faktu rozpoczęcia robót budowlanych mimo zgłoszonego sprzeciwu i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej uznał, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Analizując bowiem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy oraz dołączone do odwołania pismo Wójta Gminy [....] z dnia 3listopada 2011r. , z którego wynika, że działka [....] w R. nie stanowi drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, organ odwoławczy powziął wątpliwość co do charakteru działki nr [....] nazwanej w piśmie Wójta drogą gminną wewnętrzną. Zwrócił się więc do Wójta o wyjaśnienie powstałych wątpliwości interpretacyjnych tak w kwestii charakteru działki nr [....] , jak i kwestii obowiązywania §3 ust. 9 mpzp. W piśmie z dnia 13 lutego 2015r. Wójt wyjaśnił, że działka nr [....]jest drogą wewnętrzną stanowiąca własność i będącą w zarządzie Gminy [....] , natomiast nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych, zapis §3 ust. 9 mpzp ma zastosowanie do w/w działki. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że z uwagi na treść mpzp jaki i ze względu na funkcję jaką pełni działka nr [....] w R. usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w ocenie organu stanowi inne miejsce publiczne , a tym samym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała uprzedniego zgłoszenia. W tym względzie maił na uwadze, że droga ta stanowi dojazd do nieruchomości leżących wzdłuż jej biegu, a zatem jest miejscem ogólnodostępnym. Prawidłowym zatem było uznanie przez PINB, iż powyższe okoliczności, a zwłaszcza niezgodność z mpzp uniemożliwiło wdrożenie postępowania legalizacyjnego i wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w pełni uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od decyzji Wojewody [....] z dnia 27 lutego 2015r. W.S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7 w zw. z art. 77 i 107 kpa poprzez nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego a przez to nie ustalenie charakteru działki [....] z pubkyu widzenia wymogów art. 29 oraz 30 ust. 2 Prawa budowlanego; 2) art.. 10 w zw. z art. 138 kpa poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji sytuacji, w której do akt wpływają dokumenty po umożliwieniu stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przez co odwołujący się nie odniósł się do argumentu powołanego w decyzji, dotyczącego interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 15 oraz 35 kpa poprzez przekroczenie terminu do rozpoznania sprawy . Uchybienie to miało wpływ na wynik postępowania, dlatego że organ był zobligowany dotrzymaniem wyznaczonego przez siebie terminu, dokonał pobieżnego zebrania materiału dowodowego i jego pobieżnej oceny ograniczając się jedynie do wymiany korespondencji z Wójtem nie przeprowadzając postępowania w kierunku wyjaśnienia charakteru nieruchomości, czym w konsekwencji naruszył zasadę dwuinstancyjności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr153,poz.1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W zaskarżonym rozstrzygnięciu będącym przedmiotem kontroli Sądu wystąpiły naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkować musiało eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Uzasadniony jest bowiem zarzut skargi odnoszący się do niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności dotyczącego ustalenia, iż droga wewnętrzna usytuowana na działce nr [....] jest miejscem publicznym, co niewątpliwie skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Przedmiotem oceny Sądu pod względem legalności w rozważanej sprawie była decyzja nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2015r., która utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] – ziemskiego w K. z dnia 12 października 2012 r. nr [....] , którą nakazano W.S. rozbiórkę ogrodzenia będącego w budowie na dz. ew. nr [....] , wzdłuż dz. ew. nr [....] , położonej w miejscowości R. , gmina [....] . Podstawą prawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji był przepis art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, który wymaga ustalenia, że doszło do budowy obiektu budowlanego, na którą to budowę było wymagane zgłoszenie, bez takiego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (co nie dotyczy niniejszej sprawy). W celu wydania decyzji z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego należało więc ustalić, że ogrodzenie stanowi obiekt budowlany zrealizowany bez zgłoszenia, w sytuacji, gdy było ono wymagane prawem (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) po wcześniejszym wykluczeniu legalizacji tego obiektu (art. 49b ust. 3 tej ustawy). Nakaz rozbiórki o którym mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego winien być zatem poprzedzony postępowaniem legalizacyjnym lub wyraźnym wskazaniem z jakiego powodu takiego postępowania organ orzekający nie przeprowadził. Zauważyć przy tym należy, że budowa ogrodzeń stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń w wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wątpliwości Sądu czy budowa spornego ogrodzenia wymagała zgłoszenia stały się podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji. Otóż lektura wydanych w sprawie decyzji nie pozwala w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnąć, czy działka gruntu oznaczona nr [....] może być uznana za miejsce o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowalne, tj. jako droga, ulica, plac i inne miejsce publiczne. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie było bowiem określenie charakteru miejsca, w którym wzniesiono sporne ogrodzenie - według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jego wznoszenia. Z uzasadnień obu decyzji wynika, że organy nadzoru budowlanego przyjęły, że sporne ogrodzenie wybudowane od strony działki [....] jako miejsca publicznego. Powyższe stwierdzenia w kontekście znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego budzą jednak zastrzeżenia Sądu. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07) wyrażenie "inne miejsca publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części omawianego przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. "innych miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym zamieszczać inne rodzaje dróg, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Pojęcia "inne miejsca publiczne" nie można więc rozumieć zbyt szeroko jako przeciwstawnego do miejsc niepublicznych, biorąc jedynie pod uwagę powszechną dostępność miejsca. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż takie podejście oznaczałoby całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05). Jak wynika z akt sprawy, droga od strony której skarżący zbudował ogrodzenie, jest drogą wewnętrzną, dojazdową do sąsiadujących z nią nieruchomości i stanowi przedmiot własności i władania Gminy J. Trudno więc li tylko z tych okoliczności, wyciągnąć wniosek, że jest to miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określeniu: "innych miejsc publicznych". Gdyby szeroko, rozumieć pojęcie "innych miejsc publicznych", to w warunkach gminnych większość terenów spełniałaby te kryteria. Z pewnością nie jest wystarczającym i przesądzającym o charakterze przedmiotowej drogi pismo Wójta Gminy J., natomiast z akt sprawy nie wynika by organy poczyniły własne ustalenia w przedmiocie czy istotnie droga ta posiada cechy miejsca ogólnodostępnego. W rzeczywistości bowiem może się okazać, że stanowi ona tylko obsługę komunikacyjną dla nieruchomości przy niej położonych. W świetle poczynionych uwag, koniecznym jest więc wyjaśnienie, czy działka drogowa oznaczona nr [....] może być uznana za miejsce, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowalne. Niezależnie od powyższego organy orzekające, w ocenie Sądu, w dowolny sposób przyjęły, że przedmiotowe ogrodzenie działki [....] jest nie zgodne z postanowienia mpzp. Podstawą do ustalenia powyższej okoliczności powinno być ostateczne postanowienie organu gminy odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planistycznymi (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Wr 130/14). W materiale sprawy takiego orzeczenia brak. W kontekście powyższego zarzut skargi naruszenia art. 10 kpa jawi się jako całkowicie uzasadniony. Natomiast zarzut naruszenia art. 35 przez organ odwoławczy nie podlega badaniu Sądu w niniejszej sprawie albowiem na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania służą stronom odrębne środki prawne. Z uwagi na powyższe uzasadnionym jest stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, natomiast o wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.