II SA/Wr 130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi I.Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 774,00 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. działając na podstawie art. 49 b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nakazał I. Z. – inwestorowi robót budowlanych rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości K. Z. ul. M. w granicy z działką użyteczności publicznej tj. drogą (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...],[...]) wraz z uporządkowaniem terenu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 kwietnia 2014 roku. W osnowie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. zamieścił również informacje o obowiązku prowadzenia robót zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi, normami, przepisami BHP i pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia oraz o obowiązku powiadomienia organu nadzoru budowlanego o terminie zakończenia rozbiórki. Z uzasadnienia decyzji wynika, że czynności procesowe w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. M.w K.Z. w granicy z działką użyteczności publicznej – drogą (oznaczoną numerami ewidencyjnymi [...],[...]), których inwestorem jest I. Z. zostały podjęte z urzędu przez organ orzekający. W toku podjętych czynności wyjaśniających przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że wybudowano na niej od strony drogi gminnej (działka o numerze ewidencyjnym gruntów[...]) ogrodzenie z gotowych elementów betonowych w rozstawie 2,00 m na słupkach betonowych osadzonych w gruncie oraz wykonano bramę metalową przesuwaną na rolkach długości 7,00 m. Takie samo ogrodzenie zostało również wykonane od strony drogi gminnej (działka o numerze ewidencyjnym gruntów[...]), która również graniczy z przedmiotową działką o numerze ewidencyjnym gruntów[...]. W dniu kontroli inwestor i zarazem właściciel działki nr [...] nie przedłożył pozwolenia na budowę ani potwierdzenia zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty związane z budową ogrodzenia działki Nr [...] w miejscowości K. Z., ul. M., zostały wykonane samowolnie, ponieważ ich wykonanie wymagało dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że wobec dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. umożliwił inwestorowi legalizację popełnionej samowoli budowlanej w trybie art. 49 b ustawy prawo budowlane i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów wymienionych w art. 49 b ust. 2 tj.: • inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz legitymującą się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, • oświadczenia, pod odpowiedzialnością karną o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, • projektu zagospodarowania działki lub terenu, • zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył żądane dokumenty z wyjątkiem zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamiast zaświadczenia inwestor przedłożył wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K.Z. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...] poz. [...]z 2006 r.) dla działki nr[...]. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dla działki nr [...] w terminie do dnia 15 grudnia 2012 r. Inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył decyzję z dnia [...] r. – (znak[...]) Wójta Gminy K. Z., który zatwierdził podział działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] na dwie odrębne działki o numerach [...] i [...]. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. podał w uzasadnieniu, że pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy K. Z. poinformował organ nadzoru budowlanego, że działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i [...] stanowią własność gminy, są oznaczone na mapach znajdujących się w Starostwie Powiatowym Wydziale Geodezji jako droga, a każda droga jest miejscem publicznym. Organ wskazał również, że w załączeniu do pisma z dnia [...] r. I.Z. przedłożył pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] r. informujące inwestora, że drogi zlokalizowane na działkach o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i [...] znajdują się w ewidencji dróg i posiadają status drogi wewnętrznej o znaczeniu lokalnym. W wyniku analizy przedłożonego wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. stwierdził, że wykonane ogrodzenie narusza § 92 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. Z., który zakazuje lokalizacji ogrodzeń prefabrykowanych betonowych oraz innych dysharmonijnych z istniejącymi wartościami kulturowymi wzdłuż linii rozgraniczających dróg publicznych i placów publicznych. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł I. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, który zwrócił się o uchylenie zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania zamieszczona została argumentacja prawna, w której pełnomocnik akcentował przede wszystkim niewłaściwie określony przez organ pierwszej instancji status drogi graniczącej z działką zainwestowania, nie mającej – zdaniem pełnomocnika I. Z. – charakteru drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...). Przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest od strony działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] i [...] pełniącymi funkcję drogi wewnętrznej. Działka nr [...] jest oznaczona jako ulica M. Zdaniem organu odwoławczego nietrafne jest twierdzenie odwołującego, jakoby decydujące znaczenie w sprawie ma zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tj. drogi krajowej, wojewódzkiej powiatowej lub gminnej. Organ wskazał jednocześnie, że może budzić wątpliwości, czy pod użytym w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pojęciem drogi ustawodawca rozumiał tylko drogę w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych, czy też ogólnodostępną drogę wewnętrzną nie zaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie przeważa pogląd, że sformułowanie "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" oznacza zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być uznane za miejsca publiczne. Z kolei pojęcie "miejsc publicznych" musi uwzględniać powszechną dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie. Przyjmuje się przy tym, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 196/05, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie organu odwoławczego nie budzi sporu, że działki nr [...] i [...], od strony których zlokalizowano ogrodzenie pełnią funkcję drogi. Wynika to zarówno z wyrysu z rejestru gruntów, inwentaryzacji ogrodzenia oraz pisma Wójta Gminy K. Z. z dnia [...]r. Teren należy do Gminy K.Z., dlatego nawet jeżeli ww. działki nie mają charakteru drogi publicznej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to nie oznacza, że nie są innym miejscem publicznym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Pojęcie "innych miejsc publicznych" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględniać powszechną dostępność "innych miejsc publicznych" i brak ograniczeń w tym zakresie, a skoro do istniejącej drogi wewnętrznej ma dostęp nieograniczona liczba osób, które mogą korzystać z tej drogi, to tym samym droga ta ma charakter miejsca publicznego. Z tych względów organ odwoławczy uznał, iż należy przyjąć, że działki nr [...] i [...] stanowią inne miejsce publiczne, a co za tym idzie inwestor budujący przy nich ogrodzenie powinien zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonać zgłoszenia zamiaru jego wykonania właściwemu organowi. Inwestor – I. Z. takiego zgłoszenia nie dokonał. Zdaniem organu odwoławczego nie można za takie zgłoszenie uznać pisma I. Z. z dnia [...] r. skierowanego do Urzędu Gminy w Z. Ś., w którym zwraca się o zgodę na naprawę uszkodzonego odcinka kanalizacji, informując równocześnie, że naprawa pozwoli na osuszenie zabagnionego przez lata terenu działki nr[...], który zostanie podniesiony, ogrodzony i zagospodarowany w przeciągu kilku kolejnych lat. Zgodnie z art. 30 ust. 2 w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, wskazane pismo nie zawiera takich elementów. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – uznając ocenę organu pierwszej instancji przyjętą przy orzekaniu za prawidłową – wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 b ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane zastosowanie ma dyspozycja art. 49 b ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którą stosuje się wówczas przepis art. 49 b ust. 1 i nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów wymienionych w art. 49 b ust. 2 – ustawy – Prawo budowlane, ale inwestor nie przedłożył zaświadczenia o zgodności wykonanego ogrodzenia z przepisami planistycznymi a zatem nie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Nie można bowiem twierdzić, że przedłożenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. Z. z dnia [...] r. ten obowiązek wypełnia. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym ustanawiającym porządek planistyczny na danym terenie, natomiast zaświadczenie to urzędowy dokument wydawany przez właściwy organ potwierdzający określone fakty lub stan prawny (art. 217 kpa). Inwestor nie wykonał zatem obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. Nr [...] z dnia [...] r. w ustanowionym przez ustawodawcę, nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W tej sytuacji należało wydać, zgodnie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki ogrodzenia. W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 49 b ust. 1 nie pozwala na orzeczenie terminu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego dlatego organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, i umorzyć postępowanie powiatowego organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował I.Z. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i [...] jest "innym miejscem publicznym", a tym samym budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia i art. 49 b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa ogrodzenia nie mogła zostać zalegalizowana; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym dotyczącego ustalenia charakteru działek o numerze ewidencyjnym gruntów działek [...] i [...]. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej w zakresie utrzymującym decyzję organu pierwszej instancji w mocy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik I.Z. podkreślił, że w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność w odniesieniu do wykładni pojęcia "miejsce publiczne" przyjętego w treści art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane, przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są trzy poglądy. Według pierwszego z nich, do kategorii "miejsc publicznych" w rozumieniu powołanego przepisu, należą wszystkie drogi bez względu na to, czy zostały - czy nie - zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 t.j.). Zwolennicy drugiego poglądu uznają, że pojęcie to nie obejmuje dróg wewnętrznych, tj. nie zaliczonych do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Trzeci pogląd, kompromisowy przyjmuje, iż zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii innych miejsc publicznych jest zasadne wyłącznie wtedy, gdy stanowią one miejsce o powszechnej dostępności. Obecnie w orzecznictwie dominuje trzecie stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie określonego miejsca, w tym drogi wewnętrznej, do kategorii "miejsc publicznych" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 prawa budowlanego zależy od tego, czy jest ono dostępne dla ogółu, a zatem okoliczność ta wymaga indywidualnej oceny dokonywanej na gruncie konkretnej sprawy. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji pełnomocnik skarżącego odwołał się do konkretnych orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji. Wskazał m. in., że w wyroku WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2012 r., (sygn. akt II SA/Lu 24/12, Lex nr 1125573) Sąd wskazuje, że wobec braku ustawowej definicji wyjaśnienia wymaga pojęcie "miejsce publiczne". W języku polskim pod pojęciem "publiczny" rozumie się "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, społeczny, powszechny, ogólny, nie prywatny". Zdaniem pełnomocnika skarżącego, aby przedmiotową drogę wewnętrzną, tj. drogę dojazdową do pól i gospodarstw domowych uznać za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane należy najpierw ustalić charakter tej drogi. Nie można przyjąć, iż działka nr [...] jest miejscem publicznym, gdyż jest to tzw. "ślepa uliczka", która kończy się za posesją należącą do skarżącego. Zatem służy tylko jako dojazd do posesji skarżącego i właściciela sąsiadującej działki rolnej niezabudowanej nr [...] oraz[...]. Działka nr [...] jest oznakowana jako strefa zamieszkania, o ograniczonym ruchu pojazdów, co wskazuje na ograniczoną dostępność innych użytkowników do tej drogi. Ponadto z projektu budowlano - wykonawczego remont drogi transportu rolnego do ulicy K. nr dz. [...] wynika, iż szerokość tej drogi to 3 m, prędkość poruszania się po tej drodze do 30 km/h, nie ma również możliwości zawracania na całym odcinku drogi ani też mijania się pojazdów. Droga ta służy wyłącznie jako dojazd do posesji skarżącego oraz działek budowlanych i rolnych znajdujących się przy tej drodze i tak też została zaprojektowana. Ponadto posadowienie ogrodzenia na granicy z drogą wewnętrzną w żaden sposób nie ogranicza dojazdu do innych posesji ani też nie pomniejsza szerokości drogi dojazdowej. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ nie miał podstaw odmówić legalizacji przedsięwzięcia budowlanego prowadzonego w oparciu o przepis art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego, gdyż skarżący uzupełnił wszystkie wymagane dokumenty. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.Z. dla działki nr [...]oraz [...] (przed podziałem nr[...]) z rozdziału V - wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej § 92 ust. 1 wynikało, iż przy lokalizacji i kształtowaniu ogrodzeń wzdłuż linii rozgraniczających dróg publicznych i placów publicznych należy wykluczyć ogrodzenia prefabrykowane betonowe oraz inne dysharmonijne z istniejącymi wartościami kulturowymi. Zatem organ pierwszej instancji stwierdził, iż w związku z tym, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane z elementów betonowych a zatem niezgodnie z ww. planem zagospodarowania, legalizacja przedsięwzięcia jest niemożliwa. Ponadto pełnomocnik skarżącego stwierdził, że jeśli uznać, iż droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną ani placem publicznym to budowa ogrodzenia z elementów betonowych nie była zakazana i nie stało to na przeszkodzie legalizacji budowy na podstawie art. 49 b ust. 2 i 4 prawa budowlanego. Dodatkowo wyjaśnił, że skarżący nie mógł przedłożyć zaświadczenia o zgodności wykonanego ogrodzenia z przepisami planistycznymi, gdyż to właśnie wójt gminy K.Z. kwestionował zasadność posadowienia ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi oraz fakt, iż jest ono niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co dało wyraz w decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 lutego 2014 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podając w uzasadnieniu wniosku, że motywy rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a argumenty zawarte w skardze nie mogą spowodować zmiany stanowiska przyjętego przez organ w sprawie, ani nie podważają jego słuszności. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 23 kwietnia 2014 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego wniosła o uwzględnienie skargi, podtrzymując zarzuty i twierdzenia w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, należącej do sfery materialnego prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 powołanej ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m. in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006). Wskazana powyżej czynność subsumpcji dla swojej prawidłowości wymaga uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista – odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej – uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12). Istotne jest również, że dokonując ustaleń w sprawie organ administracji publicznej powinien uwzględnić zasady sformułowane m. in. w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, stanowiące reguły postępowania wyjaśniającego. Wskazany powyżej przepis art. 7 kpa statuuje zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Obowiązkowi temu podporządkowany jest każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej i dysponujący kompetencją decyzyjną, a zadośćuczynienie mu następuje poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie zgodnego z prawem orzeczenia, którym organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 kpa. Realizując ten obowiązek właściwy w sprawie organ powinien przestrzegać reguł przyjętych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gwarantujących prawidłowość czynności wyjaśniających. W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybiły ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenia wadliwością wymagającą ich uchylenia. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w przepisie art. 28 wskazanej powyżej ustawy przyjęta została generalna zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 omawianej ustawy, zawierających enumeratywnie wyliczone rodzaje budów oraz robót budowlanych, których realizacja została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęta wymogiem uprzedniego dokonania zgłoszenia w przypadkach podanych przez ustawodawcę. Wskazana powyżej regulacja oznacza, że niezastosowanie się inwestora do nakazu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, jeżeli ustawodawca tego wymaga, skutkuje kwalifikowaniem takich działań inwestorskich jako działanie bezprawne, czyli samowolne, które sankcjonowane jest odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo budowlane. Z nie budzących wątpliwości ustaleń organów właściwych instancyjnie wynika, że I.Z., jako inwestor wykonał ogrodzenie działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] usytuowanej przy ul. M. w miejscowości K. Z. w granicy z działką stanowiącą drogę wewnętrzną (oznaczoną geodezyjnie numerami ewidencyjnymi gruntów [...] i [...]). Zamiar realizowania robót budowlanych zmierzających do wybudowania ogrodzenia nie został zgłoszony organowi administracji architektoniczno – budowlanej w trybie art. 30 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane. W uznaniu Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie kwestią podstawową warunkującą prawidłowość rozstrzygnięcia było ustalenie charakteru miejsca graniczącego bezpośrednio z miejscem posadowienia przedmiotowego ogrodzenia tzn. działki oznaczonej numerami geodezyjnymi gruntów [...] i [...] w K. Z. w kontekście uwzględnionej przez organy orzekające w sprawie regulacji zawartej w ustawie – Prawo budowlane. Determinowało to bowiem ocenę, co do tego, czy zrealizowane przez I. Z. ogrodzenie działki o numerze geodezyjnym gruntów [...] w K. Z. podlegało zgłoszeniu, o którym stanowi przepis art. 30 ust. 1 – 5 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji, czy inwestor wykonując to ogrodzenie działał w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49 b wskazanej powyżej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy należy – zdaniem Sądu – zauważyć, że z redakcji tego przepisu wynika, że zasadą jest brak wymogu dokonania zgłoszenia, a wyjątkiem od zasady są przypadki, kiedy to zgłoszenie jest wymagane. Zgodnie natomiast z zasadami wykładni, wyjątki należy interpretować przy zastosowaniu wykładni zawężającej, a nie rozszerzającej. Z akt sprawy wynika, że działka drogowa, oznaczona numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w K. Z., w granicy z którą wybudowane zostało przedmiotowe ogrodzenie nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), nie został jej bowiem nadany status drogi wojewódzkiej, powiatowej ani gminnej. Należy dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie z postanowieniami wskazanej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z wymienionych kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Opisana powyżej działka drogowa – zgodnie z ustaleniami przyjętymi przy orzekaniu - jest drogą wewnętrzną o znaczeniu lokalnym. Organy właściwe instancyjnie uznały ją jednak za "inne miejsce publiczne", uwzględnione przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza, że budowa ogrodzenia od strony drogi tak zakwalifikowanej wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, natomiast zaniechanie tej czynności przez inwestora i wykonanie ogrodzenia z jej pominięciem należy traktować jako samowolne zrealizowanie robót budowlanych ze wszystkimi tego konsekwencjami materialnoprawnymi. Zdaniem Sądu dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że działka drogowa, oznaczona numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w K. Z. jest miejscem publicznym, o którym mowa w powoływanym wcześniej przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W treści protokołu oględzin dokonanych w dniu 21 sierpnia 2012 r. nie ma również zapisów, które by uprawniały do przyjęcia takiej kwalifikacji dla opisanej powyżej działki drogowej. Należy zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07) wyrażenie "inne miejsca publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części omawianego przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. "innych miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym zamieszczać inne rodzaje dróg, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Pojęcia "inne miejsca publiczne" nie można rozumieć zbyt szeroko jako przeciwstawnego do miejsc niepublicznych, biorąc jedynie pod uwagę powszechną dostępność miejsca. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż takie podejście oznaczałoby całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05). Jak wynika z akt sprawy, droga od strony której skarżący zbudował ogrodzenie, jest drogą dojazdową do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania. Trudno więc z tego faktu, wyciągnąć wniosek, że jest to miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określeniu: "innych miejsc publicznych". Jak wskazano wyżej "inne miejsca publiczne" to miejsca niebędące drogami. Gdyby szeroko, rozumieć pojęcie "innych miejsc publicznych", to w warunkach gminnych większość terenów spełniałaby te kryteria. O rozumieniu pojęć użytych w omawianym przepisie, nie powinny decydować elementy stanu faktycznego, lecz uwarunkowania prawne i konsekwencje z tego wynikające. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu organy orzekające w dowolny sposób przyjęły przy orzekaniu, że zrealizowane przez I. Z. ogrodzenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w K. Z. jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z. przyjętego uchwałą Rady Gminy w K.Z. z dnia [...]r. Nr[...]. Zawartymi w § 92 ust. 1 pkt 4 a aktu planistycznego. Zdaniem Sądu prawidłową podstawą do ustalenia tej okoliczności, czyli niezgodności przedmiotowych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być ostateczne postanowienie organu gminy odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planistycznymi. W materiale sprawy takiego orzeczenia nie ma, nie może również uznać, że inwestor w trybie art. 9 kpa był poinformowany o powinności jego przedłożenia do akt w przypadku niemożności uzyskania zaświadczenia pozytywnego, do dostarczenia którego był zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z dnia [...] r. Nr[...]. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wynikające z obowiązującej taryfy korporacyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu. A.Sz. 14.05.2014 r.