II SA/Kr 491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. II SA/Kr 491/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 4 września 2008 r. (....), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Muzeum Armii Krajowej w K. pozwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na działce nr. [....] obr. [....] , a polegającego na rozbudowie i przebudowie Muzeum Armii Krajowej (poprzez budowę nowego stropu żelbetowego nad I piętrem, więźby dachowej, klatek schodowych, szybów windowych, rampy dostawczej, szklanego pokrycia patio) wraz z zagospodarowaniem terenu polegającym na budowie elementów małej architektury – wyrzutni i czerpni powietrza, placu przedwejściowego, dojść i dojazdów wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjnymi, c.o., wentylacji i klimatyzacji elektrycznej i niskoprądowej oraz przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, kanalizacji opadowej, c.o., c.w.u., elektrycznym i energetycznym. Na uzasadnienie decyzji organ I instancji podał, że: - wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez inwestora w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 31 stycznia 2008r. (.....), - inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją, - projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i wymaganiami ochrony środowiska; jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia jak również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, - projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, -do projektu dołączono oświadczenie, iż został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz - inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [....] Spółka z o.o. zarzucając, że nie jest prawdą, iż planowana inwestycja posiada swobodny dostęp do drogi publicznej. Wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do swobodnego korzystania z nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [....], stanowiącej własność Spółki. Na terenie działki nr [....] została ustanowiona jedynie służebność drogi koniecznej, ale i to bez dokładnego jej wytyczenia. W związku z tym niczym nie jest uzasadniony wskazany w projekcie, stanowiącym podstawę wniosku, sposób przebiegu tej służebności. Decyzją z dnia 13 stycznia 2009 r. (......) Wojewoda [....] na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał co następuje: Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań. Zakres ich kontroli określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego i przyjęte w nim rozwiązania odpowiada projektant, który zgodnie z art. 20 ust 4 Prawa budowlanego obowiązany jest dołączyć oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia takie zostały złożone. Na działce nr [....] będącej własnością Spółki ma być wykonany hydrant przeciwpożarowy, z działki tej ma również korzystać inwestor w oparciu o istniejącą służebność jako dostęp do drogi publicznej. Dojazd ten stanowi istniejąca jezdnia asfaltowa. Projektowana inwestycja nie będzie jednak obejmować działań budowlanych w stosunku do tej drogi. Jeśli zaś chodzi o zagadnienia dotyczące zmiany przebiegu służebności, to kwestię tę należy rozstrzygnąć w postępowaniu cywilnym. Dla organu administracji wystarczające jest przedłożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania danym terenem na cele budowlane. Nieuzasadniony jest zarzut odwołującego się dotyczący braku jednoznacznego określenia sposobu dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [....]. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie narusza również wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Analiza materiału dowodowego nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby organ administracji do zakwestionowania przedmiotowej inwestycji. Ponieważ Inwestor spełnił wymagania przewidziane w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 32 ust. 4 organ administracji był obowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [....] sp. z o. o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1pkt 2 kpa lub uchylenie decyzji organów I i II instancji na podstawie art. 145 §1 ust 1 pkt a lub c ppsa oraz wstrzymanie wykonania decyzji w całości przez organ, który ją wydał na podstawie art. 61§2 pkt 1 ppsa lub na podstawie 61§3 ppsa. Na uzasadnienie skargi Spółka podała co następuje: Planowana inwestycja zakłada umieszczenie i użytkowanie urządzeń przeciwpożarowych na działce nr [....] , której właścicielem jest [....] sp. z o.o. W stosunku do w/w działki Inwestorowi przysługuje jedynie służebność drogi koniecznej, nie dysponuje on prawem, na podstawie którego dopuszczalna byłaby ingerencja budowlana na nieruchomości. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien był sprawdzić, czy inwestor posiada prawo do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Pozwolenie na budowę może być bowiem wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za wyżej przedstawionym stanowiskiem przemawia orzecznictwo sądów administracyjnych (IV SA 1092/2000 oraz IV SA 477/2002). Z opinii prawnej z dnia [....] 2009 r. wynika pośrednio, że służebność drogi koniecznej daje właścicielowi nieruchomości władnącej prawo do wybudowania na nieruchomości obciążonej instalacji przeciwpożarowej. Stanowisko zaprezentowane w opinii nie ma jednak oparcia ani w akcie notarialnym ustanawiającym służebność drogi koniecznej z dnia [....] 2005r., ani w obowiązujących przepisach prawnych. W zaistniałej sytuacji konieczne było uzyskanie zgodny właściciela gruntu, na którym planowano budowę (por. wyrok WSA w łodzi z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Łd 913/2007). Kwestionowana decyzja nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładających na organ administracji obowiązek sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami oraz umożliwiających wydanie decyzji temu kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydając decyzję organ administracji przyjął, że inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie tylko nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nadto droga, zgodnie ze znajdującymi się wnioskami o wydanie decyzji wz i zt ma otrzymać inny bieg. Tak więc w oparciu o aktualny przebieg drogi nie mogło mieć miejsce planowanie przyszłej inwestycji. Organ administracji nie dochował również staranności nakazanej przez art. 7 i 10 w zw. z art. 77§1 kpa. Podczas całego postępowania Spółka kwestionowała posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ administracji pominął ten fakt przy wydawaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał nadto, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r. , nr 80, poz. 718) obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. nie badają dokumentów potwierdzających posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zobowiązane są do przyjęcia prawidłowo złożonego przez Inwestora oświadczenia o posiadanym prawie w tym zakresie. Oświadczenie to składa inwestor pod rygorem odpowiedzialności karnej. W przypadku zaś spełnienia warunków określonych w przepisie art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wynik sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest negatywny. Naruszenie prawa, którego dopuściły się organy I i II instancji polega na niedostatecznym wyjaśnieniu istotnych, bo mogących mieć wpływ na wynik sprawy, okoliczności. Tym nienależycie zbadanym problemem w sprawie jest kwestia połączenia zamierzonej inwestycji z drogą publiczną, i to zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym. Organ I instancji kwestii tej nie poświęcił praktycznie żadnej uwagi, uzasadnienie zresztą jego decyzji, składające się jedynie z kilku zdań, jest tak ogólnikowe i lakoniczne, że wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Brak powyższy, w związku z treścią odwołania, usiłował uzupełnić organ II instancji, ale wynik jego pracy nie jest dostateczny. Organ ten, w omawianej kwestii stwierdził jedynie, że inwestor, "w oparciu o istniejącą służebność jako dostęp do drogi publicznej", będzie korzystał z działki [....] stanowiącej własność spółki [....]. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu połączenie z drogą publiczną opisano jako "dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [....] i dalej z obszaru [....] na podstawie zapisu w akcie notarialnym". Z części graficznej tego projektu wynika, że teren inwestycji co prawda przylega do ulicy [....] , ale nie jest z nią połączony komunikacyjnie w sposób bezpośredni: dojazd do terenu inwestycji prowadzić ma przez działkę [....] i przez działkę [....]. Rzecz w tym jednak, że ani z projektu, ani z decyzji organów nie wynika, czy dojazd ten jest, ze względu na charakter inwestycji, odpowiedni. Warunek odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej został sformułowany w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunek ten odnosi się do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nim związanych. Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagania adresowanego do inwestora. Zawsze więc obowiązkiem organu badającego przedłożony projekt zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 c) będzie sprawdzenie czy projektowana inwestycja ma (czy też będzie miała) zapewnione odpowiednie dojście i dojazd do drogi publicznej bez względu na to, czy zamiar inwestora obejmuje, czy nie obejmuje budowę drogi, chodnika czy też ciągu pieszo-jezdnego. Innymi słowy to, że w ramach inwestycji nie przewiduje się robót budowlanych związanych z dojściem i dojazdem, nie oznacza, że organ zwolniony jest od dokonania sprawdzeń w tym zakresie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ogólnikowe, cytowane powyżej, stwierdzenia organu odwoławczego, nie są absolutnie wystarczające. Obok niewyjaśnionych kwestii technicznych dojść i dojazdów, niewyjaśniony pozostał także ich aspekt prawny. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stoi na stanowisku, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadziłoby wprost do naruszenia praw osób trzecich, zwłaszcza w sytuacji, kiedy osoby te sprzeciwiają się wykorzystywaniu ich nieruchomości w sposób wskazany w projekcie budowlanym. Nie może być akceptowany pogląd organu co do tego, że w żadnym wypadku nie ma on obowiązku weryfikowania złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdefiniowanego przepisem art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela te, przeważające w orzecznictwie poglądy, wedle których oświadczenie, o jakim mowa korzysta jedynie z domniemania prawdziwości, które może być obalone dowodem przeciwnym (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05 – ONSAiWSA 2006/3/88, wyroki WSA z dnia 15 marca 2006 r. VII SA/Wa 1602/05, wyrok z 7 października 2004 r. IV SA 589/03). Organ administracji publicznej, wówczas, kiedy prawdziwość oświadczenia jest kwestionowana, ma obowiązek zarzut taki zweryfikować. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa zasadą, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W sprawach, w których rozstrzygnięcie dotyka sprzecznych ze sobą interesów stron postępowania, odrzucenie a priori zarzutów jednej z nich i to odnoszących się do kwestii istotnych, za zgodne z powyższą zasadą uznać nie można. Skoro więc uznano, że w sprawie konieczne jest przedłożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [....] , to nie można było milczeniem pominąć, zmierzającego do podważenia prawdziwości tego oświadczenia, zarzutu właściciela tejże działki. Zarówno strony postępowania, jak i organ zgodne są co do tego, że aktem notarialnym z dnia [....] września 2005 r. ustanowiono służebność drogową obciążającą działkę [....] , nie określono jednak przebiegu tej służebności. W aktach administracyjnych znajduje się kilka notatek, z których wynika, że strony – tj. Muzeum i skarżąca spółka podjęły pertraktacje mające na celu uzgodnienie systemu komunikacji po działce [....] . Akt notarialny z dnia [....] września 2005 r. do akt postępowania nie został jednak włączony ( w przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się jedynie akt notarialny z dnia 29 września 2005 r. – umowa przeniesienia własności) , a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń co do jego szczegółowej treści. Twierdzenie zatem, że z nieopisanej bliżej i nieudokumentowanej służebności wynika prawo inwestora do korzystania z tej nieruchomości w taki sposób, jak przedstawiono to w projekcie budowlanym ( dojście i dojazd wskazanym szlakiem i umieszczenie urządzenia stanowiącego część zamierzonej inwestycji), pozostaje zawieszone w próżni. Organy zresztą nie wyjaśniły dokładnie także i tego, z jakiego rodzaju ingerencją w nieruchomość wiąże się urządzenie hydrantu. Zauważyć przy tym trzeba, że działka, na której hydrant ów wedle projektu budowlanego ma być umieszczony, nie została wymieniona jako teren inwestycji. Opisanej zaś wady zaskarżonej decyzji nie sanują obecne działania polegające na rezygnacji z urządzenia hydrantu na działce [....] (por. pismo inwestora z dnia .... listopada 2009 r. ). Wyjaśnienia wymagać będą również niespójności pomiędzy częścią opisową i częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu. W części bowiem opisowej dotyczącej przyłącza wod-kan mowa jest o "trasie projektowanej sieci, która została pokazana na planie sytuacyjnym", na planszy zbiorczej uzbrojenia (stanowiącej część grafiki) oznaczono jednak tylko sieci istniejące i projektowane przyłącza, a nie projektowane sieci. W sytuacji, kiedy sieć wod-kan przebiega czy też ma przebiegać po działce [....] stanowiącej własność skarżącej Spółki jednoznaczny opis zamierzenia jest konieczny. Z tych powodów uznać należało, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem art. 7, 77 i 107 3 kpa, a uchybienie to miało charakter istotny. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie podniesiony na rozprawie, ale bez wskazania podstawy prawnej, zarzut dotyczący wyłączenia Prezydenta. W sprawie bowiem nie została ujawniona żadna z przesłanek z art. art. 24 i 25 kpa. Nie uzasadnia zaś wyłączenia Prezydenta tylko to, że nieruchomość stanowi własność Miasta K. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono o zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji, a wobec wydania wyroku umorzono postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jako bezprzedmiotowe.