II SA/Kr 507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. – stowarzyszenie zwykłe. Pismem z dnia 24 stycznia 2012r. Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez W. W. (zwane dalej "Stowarzyszeniem") wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o sygn. akt II SA/Kr 507/11 w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, iż Stowarzyszenie jest organizacja społeczną w rozumieniu art. 12 Konstytucji i zgodnie z Regulaminem jego celem są działania na rzecz ochrony obiektów historycznych na terenie historycznych miast Polski – W. i K. oraz działania na rzecz zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki miast Polski – W. i K.. Cele te Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez uczestnictwo w procesach legislacyjnych sporządzania i uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, a także przez uczestnictwo w postępowaniach sądowoadministracyjnych w sprawach dotyczących ładu urbanistycznego, ochrony obszarów historycznych, a także zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki miasta stołecznego W. i K.. Dalej stwierdzono, że zainteresowanie Stowarzyszenia sposobem zagospodarowania rejonu [...] jest jak najbardziej uzasadnione i dotyczy celu statutowego Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd uznał, że wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o sygn. akt II SA/Kr 507/11 w charakterze uczestnika, nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) organizacja społeczna może zgłosić udział w postępowaniu sądowym w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wnioskodawca przedłożył swój "Regulamin", z którego nie wynika, że sprawy planowania zagospodarowania przestrzennego a w szczególności zagadnienia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego stanowią przedmiot jego statutowej działalności. W regulaminie tym mowa bowiem jedynie o "ochronie obiektów historycznych" oraz o "zachowaniu walorów estetycznych architektury i urbanistyki". Wśród środków prawnych zmierzających do powyższych celów wymieniono "składanie petycji, skarg i wniosków w sprawach związanych z zachowaniem ładu urbanistycznego i przyrodniczego (...) oraz zamierzeń mających na to wpływ"; "uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, sądowo-administracyjnych oraz sądowych dotyczących ładu urbanistycznego, ochrony obszarów historycznych, a także zachowania walorów estetycznych i urbanistyki (...); "uczestnictwo w procesach legislacyjnych sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...)". W tym kontekście podkreślić należy, iż czym innym są cele stowarzyszenia, a czym innym środki, którymi owe cele chce realizować stowarzyszenie. W konsekwencji wskazane w statucie Stowarzyszenia cele nie dotyczą przedmiotu niniejszego postępowania sądowego. Nie jest domeną planu zagospodarowania przestrzennego ochrona obiektów historycznych ani zachowanie walorów estetycznych obiektów architektury i urbanistyki. Plan może wpływać na te elementy tylko pośrednio, ale sam ich nie kształtuje. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z 2.06.2009r., sygn. akt II OZ 485/09 "statutowa działalność Stowarzyszenia [...] dotyczy ochrony obiektów historycznych oraz zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki na terenie miasta stołecznego W. i K.. Przedmiot działalności Stowarzyszenia nie jest bezpośrednio związany z procesem sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez organ stanowiący gminy. Obowiązek przestrzegania zasad określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2 - 4 u.p.z.p. oznacza, że obowiązek taki istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w licznych przepisach prawa materialnego. Zatem ochrona obiektów historycznych może wpływać pośrednio w określonych sytuacjach na treść planu miejscowego. Nie jest natomiast podstawą stanowienia takiego planu. Jeżeli między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie istnieje prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, to zachodzi brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. (...) zakres statutowej działalności Stowarzyszenia nie dotyczy ukształtowania planów zagospodarowania przestrzennego i nie może być przesłanką dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na uwzględnienie nie zasługuje także stanowisko wnoszącego zażalenie, który upatruje uczestnictwo w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako jedyną metodę zdobywania wiedzy na temat planowanych przedsięwzięć. Uczestnictwo organizacji społecznej w procesie dotyczy jedynie statutowej działalności Stowarzyszenia w sprawach ochrony interesów osób trzecich. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują instytucji dopuszczenia do udziału w postępowaniu w celu uzyskiwania przez stowarzyszenia informacji koniecznych do prowadzenia przez nie działalności. Zażalenie podnosi także, że odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu spowoduje brak realnego wpływu organizacji na utrzymanie ładu przestrzennego K.. Również ten zarzut został chybiony, a to z tego względu, iż statutowa działalność Stowarzyszenia, zgodnie z regulaminem, nie dotyczy utrzymania ładu przestrzennego." Zatem Stowarzyszenie może realizować swoje cele w sposób wskazany w pkt 2 Regulaminu jedynie w zakresie w jakim prawo na to pozwala. Po drugie mając na uwadze brzmienie art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - osoba, która brała udział w wstępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast w § 2 tego artykułu wskazano, iż udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w/w ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Z brzmienia tego artykułu jednoznacznie wynika, iż dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej "k.p.a.". W ocenie Sądu wspomniany już powyżej art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591) – zwana dalej "u.s.g.", przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tę uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec podmiotów składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez podmioty, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Sąd zauważa, że takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego regulacja została unormowana w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami k.p.a., lecz ustawą normującą planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa k.p.a. Rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalna. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Redakcja przepisu wskazuje na to, że użyte w nim określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art.33 § 2 może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. W wyroku z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04 NSA przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawa normująca materią należąca do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. "Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego (...) Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, że art.33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia (...) jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym za skargi (...) wniesionej w trybie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz.1591 ze zm. na akt prawa miejscowego." – por. postanowienie NSA z 22.01.2008r., sygn. akt II OZ 1361/07 Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 80). Skarżące Stowarzyszenie upatruje w niniejszej sprawie swojego interesu prawnego w fakcie ochrony obiektów historycznych oraz zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki miasta stołecznego W. i K.. Powyższa okoliczność nie stanowi natomiast, zdaniem Sądu, wykazania interesu prawnego, gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie będzie dotyczyło wprost jego praw i obowiązków. Ponadto wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi wniosek. (por. wyrok NSA z 2.09.2011r., sygn. akt II OZ 735/11 oraz wyroki WSA w Łodzi z 13.05.2011r., sygn. akt II SA/Łd 292/11, z 27.01.2012r., sygn. akt II SA/Łd 1044/11 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 25.05.2011r., sygn. akt II SA/Wr 416/10) Z uwagi na rozważania zawarte w powyższym uzasadnieniu Sąd orzekł o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. do udziału w niniejszym postępowaniu na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a.