II SA/Kr 510/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżących J. B., E. G., A. Z., S. L., J. Z., L. Z., B. S., E. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skarg J.B., E. G., A. Z., S. L., J. Z., L. Z., B. S., E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia oddalić wniosek. W skardze z dnia 15 marca 2018 r. na decyzję na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skarżący J. B., E. G., A. Z., S.L., J. Z., L. Z., B. S., E. S. zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków utrudniając (lub uniemożliwiając) wykonanie późniejszych orzeczeń. W przypadku, gdyby inwestor na podstawie decyzji organu I instancji, utrzymanej w zasadniczej części w mocy decyzją zaskarżoną, uzyskał pozwolenie na budowę i rozpoczął budowę przed prawomocnym rozstrzygnięciem skargi, budowa ta nie będzie (pomimo upadku decyzji) traktowana jako samowola budowlana, co może utrudnić (lub uniemożliwić) doprowadzenie (terenu inwestycji) do stanu poprzedniego. Późniejsze uchylenie decyzji nie przywróci automatycznie stanu poprzedniego (sprzed rozpoczęcia budowy), zaś skutki rozpoczęcia budowy mogą być niewątpliwie trudne do odwrócenia (w szczególności gdyby inwestorowi udało się zakończyć budowę przed prawomocnym rozstrzygnięciem niniejszej skargi). Ponadto wykonanie decyzji może prowadzić także do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Jest tak, gdyż planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej, a jej realizacja może doprowadzić do znacznej szkody po stronie skarżącej, ze względu na uciążliwość planowanej inwestycji dla skarżącej, której założenia naruszają zasady dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy. Strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, musi uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych (por. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 556-557; postanowienie NSA z 14 maja 2014 r., I OZ 363/14, CBOSA). Samo żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub powołanie się przez wnioskodawcę na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia uczynienia zadość temu żądaniu. Innymi słowy, dokonywana przez sąd ocena wystąpienia w określonym przypadku przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku, która powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Zatem w celu wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., II SA/Łd 996/16, CBOSA). Niebezpieczeństwo zaistnienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków musi wynikać z racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu w czasie zawisłości skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej (postanowienie WSA w Krakowie z 6 marca 2017 r., II SA/Kr 736/16, CBOSA). Ponadto wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów i czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy zaś rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Przymiot wykonalności mają zasadniczo akty wywołujące skutki materialnoprawne, nakładające na adresata określone obowiązki bądź przyznające uprawnienia (por. T. Woś, tamże, s. 560-562; postanowienie NSA z 8 stycznia 2015 r., II OZ 1376/14, CBOSA). Transponując poczynione ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że – zdaniem Sądu – decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – wbrew stanowisku skarżących (wyrażonym w przypisie nr 1) – nie podlega wykonaniu i nie wymaga wykonania w przytoczonym rozumieniu. Decyzja ta nie przesądza ani o lokalizacji inwestycji, ani nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych; ustala jedynie, czy projektowane na określonym obszarze zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i – zważywszy na etap procesu inwestycyjnego, do którego przynależy – nie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 846/18, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2018 r., II SA/Kr 387/18, CBOSA; postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OZ 606/08, CBOSA). Już z tej przyczyny wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, w ocenie Sądu, nie może być uwzględniony. Niezależnie od powyższego, twierdzenia formułowane przez skarżących w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, a dotyczące w szczególności możliwości uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, rozpoczęcia inwestycji postrzeganej przez skarżących jako uciążliwa tudzież twierdzenia antycypujące ewentualne trudności w doprowadzeniu do stanu poprzedniego w razie wzruszenia odnośnych decyzji – nie tylko nie nawiązują do "wykonania" decyzji o warunkach zabudowy, ale także, w ocenie Sądu, nie wskazują ani nie uprawdopodabniają niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Także z tej przyczyny, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji. Warto też zauważyć, że w istocie to inwestor, decydując się na prowadzenie budowy na podstawie zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, ponosi ryzyko związane z ich ewentualnym uchyleniem (por. powołane wyżej postanowienie WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2018 r.). Na marginesie warto dodać, że w razie uruchomienia toku instancji i wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w istocie tylko ta decyzja wchodzi do obrotu prawnego, a nie decyzja organu I instancji. Ochrony tymczasowej w odniesieniu do tej ostatniej w założeniu niepodobna tedy rozważać. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie bada merytorycznie sprawy ani nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem na tym etapie odnosić się do twierdzeń strony skarżącej w tej mierze. Z tych względów, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.