II SA/Kr 514/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda AWSA: Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.T. i J.T. na decyzję Wojewody [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.T. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA /Kr 514 /04 UZASADNIENIE Dnia ........2003 r. Związek Gmin Dorzecza ...........reprezentowany przez Przewodniczącego Zarządu wystąpił z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. wraz z przyłączami domowymi oraz pompowniami z rurociągami tłocznymi i zasilaniem elektroenergetycznym. Do wniosku dołączono egzemplarze projektu budowlanego, ocenę geotechniczną gruntów, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenami na cele budowlane, pozwolenie wodno-prawne oraz decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wyżej opisanej inwestycji wydano dnia ........2002 r. na rzecz Związku Gmin Dorzecza ..........z jej okresem ważności do ........2004 r. Projekt rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został pozytywnie uzgodniony ze Starostą L. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Z urzędu należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się adnotacja o uzgodnieniu w dniu...............2003 r. korekty przebiegu trasy kanalizacji sanitarnej z J.T. (akta postępowania administracyjnego, karta nr 89 i 90} na działkach nr ............. Z kolei pismem z dnia .............2003 r. Wójt Gminy w M. poinformował część stron, że w związku z uszczegółowieniem przebiegu trasy kanalizacji, nie będzie ona przebiegała przez działki 176 właścicieli. Wśród tych osób znajdował się również J.T. , którego nazwisko zostało odręcznie z tej listy wykreślone (akta postępowania administracyjnego, karty nr 91-95}. W tym samym dniu (............2003 r.) J.T. cofnął zgodę na przebieg kanalizacji po jego działkach (akta postępowania administracyjnego, karty nr 105-106). W tym stanie sprawy Wójt Gminy w M. j, wykonując kompetencję starosty na podstawie stosownego porozumienia, decyzją z dnia..........2003 r. nr .......zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. oraz pompowni wraz z zasilaniem energetycznym. Adresatem Sygn. akt II SA/Kr 514/04 pozwolenia na budowę nie był Związek Gmin jako wnioskodawca, ale S.N. - Przewodniczący Zarządu Związku Gmin ................ W pozwoleniu na budowę zamieszczono szereg warunków technicznych, jaki powinien spełnić inwestor w trakcie realizacji tej inwestycji, a także zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji przed rozpoczęciem jej eksploatacji. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym dla Gminy M. Wskazano oznaczenia terenów w planie miejscowym, na których będzie ta inwestycja wykonywana. Podniesiono, że pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją z dnia............2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Dnia........2004 r. odwołanie od tej decyzji wnieśli A.T . i J.T. podnosząc, że nie wyrażali oni zgody na budowę kolektora oraz instalacji sanitarnych na swoich działkach, w tym na działce nr ........... Z powodu wybudowania kanalizacji nastąpi zanikanie wody pitnej i będzie koniecznym wybudowanie studni. Podnieśli, że miejsce przejścia kanalizacji znajduje się w obszarze wyjazdu z ich działki. Odwołujący wskazali, że bezprawnie pozbawiono ich drogi dojazdu do działki, przesunięto koryto rzeki i nielegalnie wybudowano most ze szkodą dla odwołujących. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda ..........decyzją z dnia..........2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w tej sprawie projekt budowlany został sporządzony prawidłowo i jest on zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do terenu inwestycji. Uzyskano również wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Ustosunkowując się do treści odwołania wyjaśniono, że częściowo nie dotyczą one tej sprawy. Nie można uznać za zasadny pogląd, że wybudowany kolektor będzie stwarzał dla odwołujących zagrożenie stanu sanitarnego ich przyszłej studni. Wojewoda ............ podniósł również, że wystarczającym dowodem na dysponowanie przez inwestora prawem do terenu inwestycji jest złożenie stosownego oświadczenia i w tej sprawie inwestor złożył takie oświadczenie, z treści którego wynika, że dysponuje on prawem do terenu inwestycji obejmującego między innymi działki nr ..............stanowiące własność odwołujących. Ponadto uzgodniono z odwołującym J.T. w dniu ..........2003 r. przebieg kanalizacji na działce nr........., a w dniu...........2002 r. przebieg kanalizacji na działkach nr .........Wskazano, że zapewniono odwołującym czynny udział w postępowaniu przeprowadzonym w tej sprawie. Dnia ............2004 r. A.T. i J.T. wnieśli od ww. decyzji Wojewody ...........skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się j ej uchylenia. W skardze podniesiono, że skarżący nie wyrażali zgody na przebieg kanalizacji przez ich działki, a znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie z dnia ........2002 r. zostało sfałszowane. Widniejący na tym oświadczeniu podpis nie jest ich podpisem, ponieważ skarżący podpisują się pełnym nazwiskiem. Nikt nie chciał wydać skarżącym oryginału bądź kopii tego oświadczenia. Podnieśli, że proponowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym przebieg kanalizacji utrudni lub wręcz uniemożliwi zabudowę ich działek, zwłaszcza działki nr ........ Skarżący wskazali, że celowo dokonano zmiany przebiegu kanalizacji po to, aby działki niektórych osób nie były uszczuplone w związku z budową tej że kanalizacji. Podniesiono kwestię wybudowania mostu bez pozwolenia na budowę i zlikwidowania drogi, z której korzystali skarżący i tym sposobem maj ą oni bardzo utrudniony dojazd do własnych nieruchomości. Projektowana budowa przepompowni całkowicie pozbawi skarżących możliwości dojazdu do ich zabudowań. Wojewoda ............. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty wraz z kompletnym projektem budowlanym. Organy wydające pozwolenia na budowę nie mogą badać wiarygodności oświadczeń inwestorów o posiadanym prawie do terenu inwestycji. Wskazano, że sami skarżący wyrażali zgodę na przebieg kanalizacji, a nie istniał jakiś zupełnie odmienny przebieg tej inwestycji liniowej od tego, jaki zawiera projekt budowlany. Podniesiono również, że skarżący nie podjęli żadnych działań zmierzających do wykazania sfałszowania ich podpisów, a poruszane kwestie budowy mostu lub przedniego dróg gminnym nie są przedmiotem tej sprawy. Na rozprawie skarżący J.T. podtrzymał żądanie skargi i zawarte w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący A.T. i J.T. dnia ...........2004 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody ...............z dnia .........2004 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda ............, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § l pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa ................. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze i zobowiązany jest dokonać samodzielnej kontroli podejmowanych w danej sprawie rozstrzygnięć. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może jednak wyjść poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej decyzją Wojewody ........... z dnia ...............2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy w M. z dnia ...........2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. oraz pompowni wraz z zasilaniem energetycznym. W ocenie Sądu w tej sprawie organy administracji udzielając pozwolenia na budowę naruszyły obowiązujące prawo. Nie ulega wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została wydana na rzecz Związku Gmin............... Związek ten mający charakter związku komunalnego jest odrębną osobą prawną. Wynika to wprost z art. 68 ust. 2 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie Sygn. akt II SA/Kr 514/04 gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Związek ten, reprezentowany przez Przewodniczącego Zarządu, wystąpił w dniu...........2003 r. z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. wraz z przyłączami domowymi oraz pompowniami z rurociągami tłocznymi i zasilaniem elektroenergetycznym. Organ I-instancji udzielił pozwolenia na budowę nie ww. osobie prawnej, jaką jest Związek Gmin, ale S.N. jako osobie fizycznej, pełniącej funkcję Przewodniczącego Zarządu tego Związku. Tym samym pozwolenie na budowę wydano osobie, która nie dość, że w ogóle nie występowała o udzielenie jej pozwolenia na budowę, to również na jej rzecz nie była wydawana poprzedzająca to rozstrzygnięcie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 69 ust. l i 73 ust. l ustawy o samorządzie gminnym organem stanowiącym związku komunalnego jest zgromadzenie związku, a organem wykonawczym -zarząd związku. Tym samym przewodniczący zarządu związku komunalnego nie jest nawet organem takiego związku. Pozwolenie na budowę można wydać tylko w postępowaniu wszczętym na wniosek. To na rzecz inwestora, będącego wnioskodawcą, wydaje się pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. W tej zaś sprawie pozwolenie wydano na rzecz osoby pełniącej funkcję reprezentanta inwestora będącego osobą prawną. Tej istotnej wady nie usunął organ odwoławczy. Tym samym należy stwierdzić, że samo to uchybienie stanowiłoby dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. Nie jest to jedynie uchybienie. Wprawdzie inwestor (Związek Gmin .........) złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (akta postępowania administracyjnego, karta nr 2 i 4) to jednak w ocenie Sądu oświadczenie to jest niewystarczające do prawidłowego wykazania przez inwestora dysponowania takim prawem lub prawami do terenu inwestycji i to z dwóch powodów. Po pierwsze, w oświadczeniu znajdującym się na karcie nr 4 akt postępowania administracyjnego wynika, że inwestor otrzymał od wszystkich właścicieli ograniczone prawa rzeczowe do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a jednocześnie w tym oświadczeniu wskazano, że to ograniczone prawo rzeczowe wynika ze zgodnych oświadczeń właścicieli i użytkowników gruntów. Te oświadczenia nie zostały złożone w formie notarialnej i to już powinno wzbudzić wątpliwości organu I i II-instancji co do prawdziwości tak złożonego przez inwestora oświadczenia. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego oświadczenie o posiadanym prawie do terenu inwestycji nie tylko że może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, ale powinno być przedmiotem wyjaśnienia w sytuacji, gdy nasuną się wątpliwości co do prawdziwości tak złożonego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.01.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/05, opub. w LEX nr 206503 wskazał, że złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi czynność dowodową podlegającą ocenie organu i stanowiącą, w znaczeniu procesowym, odpowiednik oceny dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Przeciwko takiemu oświadczeniu, podobnie jak przeciwko zaświadczeniu organu, może być przeprowadzony przeciwdowód, a skoro strona postępowania podnosi tę kwestię, to obowiązkiem organu jest jej zbadanie i ustosunkowanie się do niej w uzasadnieniu decyzji. W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 15.03.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1602/05, opub. w LEX nr 227771 wskazał, że o ile oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ posterowania karnego, wyklucza to weryfikację w ramach postępowania administracyjnego treści oświadczenia w tym przedmiocie jedynie w sytuacji, gdy organ wydający decyzję nie posiada informacji mogących świadczyć o jego nieprawdziwości. W sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji publicznej ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić. Przedstawiony pogląd w pełni aprobuje w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Po drugie w aktach sprawy znajdują się oświadczenia właścicieli nieruchomości o wyrażeniu przez nich zgody na budowę kanalizacji na ich nieruchomościach. Oświadczenia te mogą stanowić tytuł prawny do dysponowania przez inwestora nieruchomościami na cele budowlane. Ten tytuł prawny ma co najwyżej charakter obligacyjny i w każdej chwili może być dowolnie cofnięty przez osobę udzielającą takiej zgody. Tym samym nie są trafne te wywody organu odwoławczego i organu I-instancji, które kwestionują istnienie dopuszczalności cofnięcia wyrażonej już zgody na budowę kanalizacji. Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że przed wydaniem decyzji I-instancyjnej skarżący definitywnie cofnęli swoje zgody na budowę na ich działkach kanalizacji i takie wycofanie zgody musiano uwzględnić w toku postępowania. Zupełnie niezrozumiałym jest sugestia Wojewody ........., że raz udzielona zgoda na budowę danego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie może być wycofana. Ponadto nie jest pewnym, czy wszyscy właściciele działek definitywnie wyrazili zgodę na budowę przedmiotowej kanalizacji. Przykładowo jedna ze stron S.N., w dniu.........2002 r. złożyła dwa oświadczenia: jedno o wyrażeniu zgody na budowę działek po jej nieruchomościach i drugie o braku wyrażenia takiej zgody. Takich osób jest więcej, które składały oświadczenia o wyrażeniu zgody i o cofnięciu wyrażonej zgody (np. A.B. ). Należy przy tym zauważyć, że gdyby inwestor pozyskał rzeczywiście prawo rzeczowe (chociażby ograniczone prawo rzeczowe) do terenu inwestycji, to wówczas byłby bardziej chroniony przed swobodą cofnięcia tego prawa przez drugą stronę. Sam projekt budowlany został co do zasady sporządzony prawidłowo, z tym że przebieg samej kanalizacji sanitarnej nie został wyznaczony na mapach w sposób nie budzący wątpliwości. Na niektórych mapach zamieszczono "korekty" przebiegu trasy kanalizacji i te poprawki ani nie zostały omówione, ani nie zostały podpisane przez architekta. Nie wiadomo więc od kogo one pochodzą i co oznaczają. W tym zakresie nieczytelnym jest pismo organu I-instancji z..........2003 r. które wyłącza grupę około 20 % właścicieli nieruchomości (176 osób) z udziału w sprawie w związku z utrata prze nich statusu stron, ale niektóre nazwiska z tej listy zostały skreślone, a niektóre nie. Przy czym nawet do części osób, których nazwiska zostały wykreślone kierowano decyzje w tej sprawie tak jak do stron. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy podmieść, iż istotnie w tej sprawie nie można dokonać jakiejkolwiek kontroli czy to prawidłowości budowy mostu, czy też urządzenia drogi gminnej lub zmiany koryta biegu rzeki. Sąd nie może oceniać nic innego jak tylko legalność wydanego pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej. Ponadto skarżący zrzucili, że ich oświadczeni z ......... 2002 r. o wyrażeniu zgody na budowę kanalizacji zostało sfałszowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest kompetentny do oceny istnienia przestępstwa polegającego na podrobieniu lub przerobieniu podpisu danej osoby. Jeżeli skarżący twierdzą, że ich podpisy zostały sfałszowane, mogą zawiadomić o tym organy ścigania celem wszczęcia stosownego postępowania w przedmiocie popełnienia przestępstwa. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a, ponownie rozpatrując sprawę właściwy miejscowo starosta jako organ I-instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zrealizowano już przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Stosownie do tego należy albo umorzyć postępowanie (w przypadku wykonania inwestycji), albo w przypadku braku jej realizacji przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające zmierzając do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, a więc w szczególności zbadania prawidłowości złożonego oświadczenia o posiadanym przez inwestora tytule (tytułach) prawnych do dysponowania terenem inwestycji, z wyjaśnieniem okoliczności wskazujących na różnej treści oświadczenia niektórych stron; wyjaśnienie znaczenia listy osób wyłączonych z postępowania pismem Wójta Gminy w M. z .........2003 r.; potwierdzenia przez architekta sporządzającego projekt budowlany ewentualnych zmian w już sporządzonym projekcie tak, aby wykluczyć jakakolwiek dowolność w zakresie "poprawiania" projektu budowlanego. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę powinna być wydana wobec inwestora (wnioskodawcy) a nie na rzecz osoby trzeciej. Mając na uwadze powyższe na uwadze okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dokonano na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonej przez skarżącego części ułamkowej wpisu.