II SA/Kr 515/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Nr XVII/148/2020 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 6 marca 2020 r. w sprawie: określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 4 pkt 1 w zakresie słów "w okresie od kwietnia do października dwa razy w miesiącu" i § 4 pkt 3 w zakresie słów "w okresie od kwietnia do października dwa razy w miesiącu" Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie pismem z dnia 24 marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVII/148/2020 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 6 marca 2020 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze. Prokurator zaskarżył uchwałę w zakresie dotyczącym brzmienia części § 4 pkt 1 i pkt 3. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6r ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.) poprzez brak wskazania, iż zmieszane odpady komunalne oraz bioodpady stanowiące odpady komunalne będą odbierane w okresie od kwietnia do października z budynków mieszkalnych jednorodzinnych przynajmniej raz na dwa tygodnie. Prokurator wniósł stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie sformułowania części § 4 pkt 1 "w okresie od kwietnia do października dwa razy w miesiącu" oraz sformułowania części § 4 pkt 3 ,,w okresie od kwietnia do października dwa razy w miesiącu". W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w toku analizy legalności przedmiotowej uchwały stwierdzono sprzeczność brzmienia części jej § 4 pkt 1 i pkt 3 z treścią art. 6r ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie ograniczenia częstotliwości odbioru zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów ulegających biodegradacji okresie od kwietnia do października każdego roku do dwóch razy w miesiącu, podczas gdy zgodnie z treścią art. 6r ust. 3b wskazanej ustawy "dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Uszczegółowienia częstotliwości odbioru odpadów zmieszanych oraz bioodpadów dokonano w ustanowionym przez Radę Gminy Sułoszowa harmonogramie na rok 2020 oraz 2021 (opublikowanym na stronie internetowej www.suloszowa.pl). Z treści harmonogramu na rok 2020 wynikało, iż w okresie od kwietnia do października wywóz odpadów komunalnych zmieszanych oraz segregowanych, w tym bioodpadów, odbywał się raz w miesiącu, zaś z harmonogramu na rok 2021 wynika, iż wywóz wyżej wymienionych odpadów będzie następował dwa razy w miesiącu – zgodnie z treścią uchwały. Takie – sprzeczne z wymogiem art.6r ust.3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku z gminach – ustalenie częstotliwości wywozów powoduje, że nie jest możliwe dotrzymanie co najmniej dwutygodniowego cyklu wywozu w całym okresie kwiecień – październik. W konsekwencji w każdym rejonie wywozu odpadów objętym właściwością Gminy Sułoszowa co najmniej dwukrotnie termin dwutygodniowy nie może być dotrzymany, a najdłuższe przerwy pomiędzy wywozami to 21 dni. Dalej Prokurator podkreślił, że w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem kryterium zgodności z prawem są akty prawa miejscowego. Niewątpliwie zaskarżona uchwała ma taki charakter, jest bowiem aktem generalnym, skierowanym do nieokreślonego kręgu adresatów, abstrakcyjnym, gdyż dotyczy pewnych powtarzalnych sytuacji oraz ma charakter normatywny. Wskazuje na to również wprost przepis art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku z gminach. Zgodnie z konstytucyjną regulacją zawartą w art. 94 organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Konkretyzację ustawową tego upoważnienia w wypadku szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazana ustawa dopuszcza możliwość zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów, jednakże nie daje gminie całkowitej swobody w jej kształtowaniu, albowiem w art. 6r ust. 3b zawiera ograniczenie, o którym była mowa powyżej, w okresie od kwietnia do października każdego roku. Prokurator zaznaczył, że w dniu 4 stycznia 2021 r. zwrócił się – podstawie art. 70 ustawy – Prawo o prokuraturze – do Przewodniczącego Rady Gminy Sułoszowa o zmianę przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na wniosek prokuratora Przewodniczący Rady Gminy Sułoszowa nie zajął stanowiska w tym zakresie (pismo z dnia 14 stycznia 2021 r.). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W judykaturze przyjmuje się, iż "do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2020 r. III SA/G1 409/20, LEX nr 3068154). W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w związku z otrzymaną skargą Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie z dnia 24 marca 2021 r. Rada Gminy Sułoszowa na sesji w dniu 23 kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę, a co za tym idzie uwzględniła zastrzeżenia podane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Powołany w ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały art. 6r. ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 888, dalej "ustawa") stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z kolei art. 6r. ust. 3b ustawy stanowi, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały odbieranie odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości będzie prowadzone z częstotliwością: zmieszane odpady komunalne i popiół – od listopada do marca odbierane raz w miesiącu, w okresie od kwietnia do października dwa razy w miesiącu zgodnie z opublikowanym przez Gminę harmonogramem (pkt 1); odpady ulegające biodegradacji w miesiącach od listopada do marca odbierane raz w miesiącu, w okresie od kwietnia do października dwa razy w miesiącu (pkt 3). Sąd podziela zreferowaną wyżej ocenę i argumentację Prokuratora co do tego, że te postanowienia zaskarżonej uchwały – w zakresie, w jakim odnoszą się do okresu od kwietnia do października – nie gwarantują minimalnego standardu ustawowego w odniesieniu do częstotliwości odbierania odpadów i tym samym w sposób istotny naruszają art. 6r. ust. 3b ustawy. W świetle odpowiedzi na skargę ocena ta jawi się jako bezsporna. Biorąc pod uwagę okoliczność wskazaną w odpowiedzi na skargę, tj. podjęcie przez Radę Gminy Sułoszowa w dniu 23 kwietnia 2021 r. uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę – należało jeszcze rozważyć, czy okoliczność ta może mieć znaczenie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania, a w szczególności, czy eliminuje ona potrzebę orzekania o zaskarżonej uchwale. Odpowiedź na to pytanie okazała się negatywna – wydanie wyroku nie stało się zbędne i tym samym Sąd nie mógł umorzyć postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem – i Sąd ten pogląd podziela – że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, przed wydaniem wyroku nie implikuje konkluzji, iż rozpoznanie skargi na odnośny akt staje się bezprzedmiotowe. Uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie są bowiem tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie lub zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia bądź zmiany (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Możliwość skorzystania z uprawnień autokontrolnych w przypadku skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego jest w założeniu dyskusyjna, gdyż akt autokontrolny, aby mógł spełnić swoją funkcję, musiałby przybrać formę stwierdzenia nieważności (a nie uchylenia lub zmiany) zaskarżonej uchwały (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, CBOSA). I właśnie w tym tkwi problem, ponieważ nie jest jasne, czy rada gminy – powołując się na art. 54 § 3 p.p.s.a. – rzeczywiście może stwierdzić nieważność swojej uchwały. W niniejszej sprawie dylemat ten jednak nie zaistniał, Rada Gminy Sułoszowa nie podjęła bowiem uchwały o częściowym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, lecz o jej zmianie – a tejże zmiany, jak wyżej wskazano, niepodobna utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.