II SA/Kr 519/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. nr XLIV/336/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych skargę oddala. Przedmiotem skargi B. S. i A. S. – dalej jako "skarżący" jest uchwała Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z 30 września 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 13 października 2021 roku, poz. 5717) – dalej jako "uchwała", "plan miejscowy", "mpzp". W skardze skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości składających się z działek nr [...] i [...] w miejscowości Świątniki Dolne. Część działek ewidencyjnych Skarżących, to jest dz. nr [...] – w całości, a dz. nr [...] w części) została objęta obszarem terenów rolniczych z zakazem zabudowy ("R2"), z przeznaczeniem na: 1) gospodarkę rolną prowadzoną na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) przyrodnicze funkcje ochronny w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. Dla ww. terenów ustalono jako zasady zagospodarowania w zakresie zabudowy, wyłącznie możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, przy uwzględnieniu dopuszczonych w Uchwale parametrów i wielkości powierzchni zabudowy. Natomiast na terenach tych wykluczono lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej. Natomiast pozostała część działki nr [...] ma przeznaczenie pod tereny rolnicze "R1". Skarżący wskazali, że takie ustalenie przeznaczenia ich nieruchomości w zaskarżonym planie miejscowym narusza ich interes prawny. Podkreślili, że takie przeznaczenie ich nieruchomości stanowi naruszenie: 1. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm., zwanej dalej także: "Konstytucją") i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061) w zw. z art 31 ust 3 i art 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości Skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących im praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu, a w części wyłączeniu ich uprawnienia, nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i pozostającym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, równości oraz ochrony prawa własności, wobec braku wyważenia przez Radę Gminy Gdów interesu publicznego motywowanego celami środowiskowymi i interesów indywidualnych, przy wprowadzeniu ograniczenia, a w części działek Skarżących, wyłączenia prawa do zabudowy nieruchomości; 2. art 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 1 ust. 3 ustaw} z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej: "p.z.p.u.") oraz art. 3 ust 1 i art 6 ust 1 p.z.p.u., poprzez rażące naruszenie przysługującego Skarżącym prawa do nieruchomości gruntowej dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu Skarżących ich prawa własności skutkującym odebraniem im prawa do zagospodarowania terenu składającego się na działki ewidencyjne Skarżących położone w obszarze objętym Uchwałą i dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia dopuszczalnego terenu nieruchomości Skarżących z możliwości lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy na przeznaczenie dopuszczalne terenu z możliwością lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej, pod warunkiem, że odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie będzie większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, bez koniecznego uzasadnienia takiego ograniczenia, w szczególności bez w) kazania istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego dla takiego wyłączenia uprawnień Skarżących, tj. prawa do zabudowy nieruchomości; 3. art 1 ust 2 pkt 1), 6) i 7) p.z.p.u., poprzez istotne naruszenie określonych zasad sporządzania miejscowego planu polegających na obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności; 4. art 4 ust 1 p.z.p.u. oraz art 7 i 94 Konstytucji Rzecz}pospolitej Polskiej w zw. z § 12 ust 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., zwane dalej: "Rozporządzeniem"), poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt 4) lit. a) tiret 2 (drugi) zaskarżonej Uchwały, regulacji oczywiście sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz art. 4 ust. 1 p.z.p.u. i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82, zwanej dalej: "ochr.gr.rol."), w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej i ustalenia z przepisami rangi ustawowej definicji gruntów rolnych, co skutkowało oznaczeniem przeznaczenia działek skarżących nr [...] i [...] obręb Świątniki Dołne oraz w części działki nr [...], obręb Świątniki Dolne, jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy; 5. art. 20 ust. 1 p.z.p.u. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 07 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023, poz. 1688, zwanej dalej: "Ustawą zmieniającą p.z.p.u.") w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2) Ustawy zmieniającej p.z.p.u., poprzez nieuwzględnienie wniesionych przez Skarżących uwag do wyłożonego w dniach od 25 stycznia 2021 r do 17 lutego 2021 r. do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i uchwalenie Uchwały pomimo tego, że narusza ona, w tym część graficzna do Uchwały, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów i wprowadza nieuwzględnioną w tym akcie na działce nr [...], obręb Świątniki Dolne, ochronę krajobrazu w formie punktu widokowego. W uzasadnieniu wskazali m.in., że zgodnie z brzmieniem pkt "III. Kierunki zagospodarowania przestrzennego i polityki przestrzennej gminy", części tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów z dnia 17 kwietnia 2008 r. (uchwała XXVI/164/2008, zmiana 2014 r., zwana dalej: "Studium"), nadrzędnym celem rozwoju Gminy Gdów jest spadek bezrobocia, wzrost realnych dochodów mieszkańców oraz wzrost jakości życia mieszkańców. Kierunki przekształceń w zagospodarowaniu przestrzennym winny być zorientowane m.in. "na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wynikających z potrzeb mieszkańców, popytu zewnętrznego jak i z polityki społecznej samorządu, jako kontynuacja rozwoju istniejących jednostek osadniczych''. Jednocześnie wskazano na wymóg opracowania miejscowych planów, wraz ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w celu ewentualnej aktywizacji obszarów, które mogą być przyszłymi zasobami terenów inwestycyjnych. Dodatkowo, stosownie do treści części tekstowej Studium jako uzasadnienie zmiany planów miejscowych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej Gminy Gdów, wskazano możliwość wypowiedzenia się wszystkim właścicielom gruntów, którzy byliby zainteresowani zmianą przeznaczenia posiadanych przez tych właścicieli nieruchomości na cele nierolnicze, co będzie czynić taki proces demokratycznym i klarownym. Z podniesionego powyżej wynika, że polityka przestrzenna na terenie gminy Gdów została ukierunkowana na działanie mające na celu poprawę komfortu mieszkaniowego. Co implikuje z kolei tezę, że owa poprawa może mieć miejsce w sytuacji poszanowania przez Gminę prawa podmiotowego właścicieli nieruchomości położonych na jej obszarze, lecz nie poprzez nadużycie władztwa planistycznego, które należy przyjąć w przypadku nieuzasadnionego ograniczania zabudowy gruntów stanowiących ich własność. Kolejno, z punktu 3.3.3. części tekstowej Studium "Tereny rolnicze o wysokiej/umiarkowanej jakości produkcyjnej (R)" wynika, że na terenach rolniczych występują obiekty zabudowy zagrodowej i zabudowy jednorodzinnej o charakterze rozproszonym, a na ww. tereny składają się kompleksy o wysokiej i umiarkowanej jakości produkcyjnej. Dodatkowo, w treści powołanego punktu uregulowano, że w obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjnej dopuszczalne mogą być jedynie: rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienie zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. Natomiast, w obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza się ponadto sytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej. Ze Studium wynika, że: 1) nie wyłącza ono możliwości zabudowy terenów rolniczych, a jedynie wprowadza pewne ograniczenia względem rozbudowy i budowy nowej zabudowy w zależności od jakości produkcyjnej gleby na danym terenie, 2) nie określa wymogu łącznego spełnienia przez nową zabudowę przesłanek w postaci lokalizacji budynków w odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących oraz usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej - zatem, ograniczenie w postaci max. 20 m odległości od budynków istniejących dotyczy wyłącznie rozbudowy budynków istniejących w obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjności, 3) nie uzależnia sytuowania nowych budynków mieszkaniowych od istnienia budynku mieszkaniowego w odległości nie większej niż 20 m, a wyłącznie wskazuje na wymóg sytuowania nowych budynków w odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących, nie różnicując takich budynków istniejących w pod względem funkcji mieszkaniowej lub gospodarczej, 4) na kompleksach o jakości umiarkowanej dozwolona jest nowa zabudowa przy spełnieniu przesłanki bezpośredniego sąsiedztwa istniejącej zabudowy", a więc z wyłączeniem ograniczenia sytuowania takiejże zabudowy jedynie w sytuacji spełnienia dodatkowo przesłanki w postaci max. odległości 20 m od budynków istniejących, a z całą pewnością nie od budynków mieszkalnych, 5) na kompleksach o wysokiej jakości produkcyjnej dopuszcza nowe budynki, uzależniając możliwość sytuowania nowych budynków od odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących, a na kompleksach o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza nowe budynki, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, zatem Studium nie definiuje "bezpośredniego sąsiedztwa" jako odległość nie większa niż 20 m, 6) nie uzależnia możliwości sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej od istnienia takiej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, czy też w odległości nie większej niż 20 m, a wyłącznie wskazuje na konieczność istnienia zabudowy zarówno gospodarczej, jak i mieszkaniowej. W dalszej kolejności Skarżący wskazują, że w "Prognozie oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w Gminie Gdów" z 2020 r., wskazano, że potrzeba sporządzenia planu miejscowego dla sołectwa Świątniki Dolne wyniknęła z potrzeby poszerzenia możliwości inwestycyjnych w ww. sołectwie. Dalej, w wyniku przeprowadzonych analiz zasobów środowiska pod względem jakości jak i stanu, nie stwierdzono, że teren ten lub jego fragment ma walor unikatowy, który wymagałby bezwzględnej ochrony. Stosownie do zapisów zaskarżonej Uchwały, tereny rolnicze ("Rl") przeznacza się dla: 1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) zabudowy zagrodowej, w zakresie dopuszczonym przepisami Uchwały; 3) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. Zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 4) w obszarze oznaczonym jako "R1" dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, jednakże pod warunkiem, że jest ona związana z areałem gruntów rolnych, stanowiących własność rolnika realizującego tą zabudowę zagrodową, położonych w danym sołectwie lub w sołectwie z nim graniczącym, o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha, przy czym odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, a suma wielkości powierzchni zabudowy wszystkich budynków w zabudowie zagrodowej nie może przekroczyć 350 m na 3,0 ha terenu gruntów rolnych, w granicach których będzie realizowana. Co za tym idzie, jedynie łączne spełnienie powyższych warunków będzie uprawniać właściciela nieruchomości do usytuowania nowej zabudowy zagrodowej. Oznacza to, że ponad ww. wymogi co do odległości oraz powierzchni posiadanych terenów rolnych, jak i ograniczeń w zakresie nieprzekraczalnej powierzchni zabudowy wszystkich budynków, Uchwała wprowadziła dodatkowe ograniczenie poprzez zastrzeżenie, że nowa zabudowa stanowiąca budynki mieszkalne dopuszczona jest wyłącznie w sytuacji istnienia w określonej odległości budynków mieszkalnych (co wyklucza taką zabudowę w prz3 adku istnienia jedynie budynków gospodarczych). Natomiast, z treści Studium wynika wprost, że na takim terenie dopuszczona jest nowa zabudowa, w tym w formie budynku mieszkalnego, w odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących, tj. zarówno mieszkalnych, jak i gospodarczych, i to wyłącznie na terenach rolniczych stanowiących kompleksy o wysokiej jakości produkcyjnej, a na terenach rolniczych stanowiących kompleksy o umiarkowanej jakości produkcyjnej - w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej. Dodatkowo, jak wynika z powyższego, zapisy Studium nie zakazują zabudowy nawet na wysokiej jakości produkcyjnej gleby. Część działek ewidencyjnych Skarżących (dz. nr [...] w całości, a dz. nr [...] w części) została objęta obszarem terenów rolniczych z zakazem zabudowy ("R2"), z przeznaczeniem na: 1) gospodarkę rolną prowadzoną na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) przyrodnicze funkcje ochronny w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. Dla ww. terenów ustalono jako zasady zagospodarowania w zakresie zabudowy, wyłącznie możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, przy uwzględnieniu dopuszczonych w Uchwale parametrów i wielkości powierzchni zabudowy. Natomiast na terenach tych wykluczono lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej. Pomimo faktu, że studium nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, wytacza jednak organom gminy kierunki rozwoju przestrzennego na terenie ich właściwości, w tym przede wszystkim stanowi podstawę do sporządzenia i uchwalenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwieństwie do miejscowych planów, studium uchwalane jest dla obszaru całej gminy. Wobec czego, z jego zapisami powinny być zgodne wszystkie plany obowiązujące na terenie danej gminy. W przypadku natomiast, w którym dochodzi do rozróżniania sytuacji poszczególnych obszarów administracyjnych jednej gminy, co implikuje różnicowanie uprawnień i ograniczeń poszczególnych jednostek, w tym wkraczanie w zakres przysługującego im prawa podmiotowego, bez podstaw prawnych takich działań, niewątpliwie następuje pogwałcenie przez organ administracji publicznej zasady równości wobec prawa. Skoro bowiem miejscowe plany winny brzmieniem odpowiadać zapisom uchwalonego na danym obszarze studium, należy odrzucić jako niezgodne z prawem, wprowadzanie na terenie poszczególnych sołectw objętych granicami administracyjnymi jednej gminy różnych zapisów względem tożsamego przeznaczenia terenu, czego dopuściła się Rada Gminy Gdów. W szczególności, w sytuacji, gdy różnice takie skutkują ograniczeniem jednostce prawa własności w zakresie, którego to przekroczenie zaprzecza istocie takiego prawa. Skarżący podnoszą, że w 1) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Niżowa (uchwała Nr IX/51/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 24 maja 2007 r.) ustalono przeznaczenie dopuszczalne terenu rolnego ("R") jako możliwość lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej (o ile posiada dostęp do drogi publicznej), związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na zasadach określonych w § 5 ww. uchwały, 2) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Bilczyce (uchwała Nr XXVI/184/ 2016 Rady Gminy Gdów z dnia 26 października 2016 r.) na terenie rolniczym ("R") dopuszczono lokalizację: budynków stanowiących zabudowę zagrodową, związaną z areałem gruntów rolnych położonych w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że nowe budynki powstaną w odległości nie większej niż 20 metrów od już istniejącej zabudowy i będą zlokalizowane po tej samej stronie drogi, co zabudowania istniejące. 3) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Szczytniki (uchwała Nr XLII/301/2013 Rady Gminy Gdów w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Szczytniki ("Zmiana MPZP - Szczytniki 1") z dnia 27 czerwca 2013 r.), tj. sołectwa bezpośrednio graniczącego z sołectwem Świątniki Dolne - dopuszczono lokalizację nowej zabudowy zagrodowej (o ile posiada dostęp do drogi publicznej), związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha wdanej miejscowości lub w sołectwie przyległym, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na zasadach określonych w § 5 tejże uchwały. Skarżący podkreślili, że powyżej podniesione oznacza, że na terenie sołectw leżących w granicach Gminy Gdów nie zostały wprowadzone tak daleko posunięte ograniczenia korzystania z prawa własności, jak na terenie sołectwa Świątniki Dolne objętym zaskarżoną Uchwałą. Wobec czego. Skarżący zarzucają organom Gminy Gdów działanie ukierunkowane na pogwałcenie: 1) zasady równości wobec prawa, poprzez nieuzasadnione, ale przede wszystkim niepoparte przepisami prawa (jak i samą polityką przestrzenną Gminy Gdów wyrażoną w Studium), różnicowanie sytuacji mieszkańców poszczególnych sołectw, tj. wprowadzenie odmiennych ograniczeń i restrykcji względem korzystania z konstytucyjnego prawa własności, a co za tym idzie, prawa do zabudowy nieruchomości; 2) zasady proporcjonalności w związku z wprowadzeniem zaskarżoną Uchwałą nieuzasadnionych przepisami prawa jak i racjami społecznymi ograniczenia prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości Skarżących. W dalszej kolejności, Skarżący podnoszą z całą stanowczością, że żadne przepisy prawa budowlanego, jak i przepisy podustawowe, w tym przepisy Rozporządzenia, nie wprowadzają ograniczeń, dalej zakazów sytuowania budynków określając dla nowych budynków odległość maksymalną od istniejącej zabudowy, której to nowa zabudowa nie może przekroczyć. Zgodnie z § 12 Rozporządzenia, planowane do wybudowania budynki na nieruchomości, w tym budynki jednorodzinne oraz budynki w zabudowie zagrodowej, nie mogą być sytuowane w odległościach mniejszych niż wyznaczają to przepisy Rozporządzenia. Uzasadnione jest to przede wszystkim ochroną użytkowników istniejącej zabudowy przed powstawaniem immisji ze strony nowo budowanych obiektów budowlanych, w tym zaciemniania światła w wyniku zbyt bliskiego sytuowania nowej zabudowy względem tej istniejącej. Powyższe w sposób racjonalny i obiektywny ogranicza prawo zabudowy właściciela nieruchomości, bowiem chroni nie tylko obecnie korzystających z wybudowanych obiektów, ale także inwestora przed przyszłą sąsiednią zabudową, która mogłaby ograniczać lub uniemożliwiać takiemu inwestorowi korzystanie z oddanego już przez niego do użytkowania obiektu. Skoro przepisy Rozporządzenia regulujące dopuszczalne odległości nowobudowanych budynków względem istniejącej zabudowy, nie wprowadzają ograniczeń w zakresie maksymalnej dopuszczalnej - w świetle prawa - odległości nowego budynku względem istniejącego budynku, w tym budynku na działce sąsiedniej, należy stwierdzić, że Rada Gminy Gdów dokonała w zaskarżonym § 16 ust. 2 pkt 4) lit. a) tiret 2 (drugi) Uchwały, zabiegu polegającego na modyfikacji przepisów Rozporządzenia dotyczącego warunków sytuowania budynków na działce, co jest działaniem contra legem. Co więcej, zgodnie z powyżej podniesionym, działanie takie nie może być uzasadniane także jako wymagane przez zapisy Studium jako sprzeczne z jego postanowieniami. Powołując się na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych w części, tj.: 1) części dotyczącej § 16 ust. 2 pkt 4) ht. a) tiret 2 (drugi) Uchwały: "odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi w zakresie dotyczącym działki nr [...], obręb Świątniki Dolne, 2) części graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały, w zakresie terenu "1.R2" dotyczącym działki nr [...], obręb Świątniki Dolne, 3) części graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały, w zakresie terenu "2.R2" dotyczącym działek nr [...], obręb Świątniki Dolne oraz działki [...], obręb Świątniki Dolne - w części oznaczonej jako "2.R2", 4) części graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały w zakresie punktu widokowego na działce nr [...], obręb Świątniki Dolne, ewentualnie: 2. o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych w całości, w sytuacji stwierdzenia przez tut. Sąd podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej Uchwały w całości; 3. na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowaniu W odpowiedzi na skargę Gmina Gdów wniosła o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Gmina podkreśliła, że realizacja ww. zabudowy na działce nr [...] (jak i na pozostałych działkach wskazanych w skardze) była i jest niemożliwa, zarówno na podstawie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych (tj. uchwały Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów, z dnia 30 września 2021 r.- w skrócie zwany "mpzp 2021") oraz na podstawie uchwały poprzedzającej czyli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki w jego granicach administracyjnych (tj. uchwały Nr V/16/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 18 stycznia 2007 r.- w skrócie zwany "mpzp 2007"). Gmina podkreśliła, że nie doszło do wyrządzenia "krzywdy" Skarżącym. Podobnie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze zasad sporządzanie planu czy też prawa własności. Podnosi się również, że aktualne tendencje w planowaniu przestrzennym (w tym po reformie planistycznej) cechują się dążeniem do skupiania zabudowy i poszerzaniem przede wszystkim istniejących terenów budowlanych, w celu łatwiejszej obsługi komunikacyjnej (docelowo publicznej), poszanowaniem i ochroną przed zabudową (w tym rolniczą) przestrzeni rolniczej wysokich klas gruntów I-III, ochrony terenów otwartych przed niekontrolowanym i nieuzasadnionym rozpraszaniem zabudowy, itp. Powyższe tendencje są uwzględniane również w kolejnych "edycjach" planów miejscowych Gminy Gdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej też jako "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z 30 września 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 13 października 2021 roku, poz. 5717) – dalej jako "uchwała", "plan miejscowy", "mpzp". W pierwszej kolejności koniecznym było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności (art. 140 k.c.) nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w miejscowości Świątniki Dolne. Nie ulega również wątpliwości, że wskazane działki będące własnością Skarżących są objęte zaskarżonym planem. Skarżący upatrują naruszenia jego interesu prawnego w nieuzasadnionym ograniczeniu uprawnień w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności, w tym możliwości planowanych przez nich inwestycji. Wobec tego należy uznać, że Skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i są legitymowany do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę. W kontekście natomiast wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20). Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), dalej też jako "uPlan", istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Dodatkowo w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa uchwała była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 roku, sygn. 1225/22 oddalił skargę na tę uchwałę. W pierwszej kolejności, niezależnie od podniesionych zarzutów skargi sąd skontrolował prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej. Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych w toku przeprowadzonej procedury wykonano następujące czynności: 1. podjęto uchwałę Nr LVIII/443/2016 Rady Gminy Gdów z dnia 25 września 2014 r, w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych 2. obwieszczono i ogłoszono (prasowe zamieszczone w Dzienniku Polskim, B1P) o przystąpieniu do sporządzania opracowania 3. zawiadomiono instytucji i organy właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, o przystąpieniu do sporządzania opracowania, 4. uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, 5. wójt rozstrzygnął o wnioskach złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sporządził projekt planu miejscowego, 6. przekazano projektu planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnień 7. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w raz z dokumentacją przygotowawczą, a także informację o braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla innych obszarów, 8. ponownie przekazano projekt planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnień, 9. sporządzono prognozę oddziaływania ustaleń planu na środowisko, 10. Obwieszczono na tablicy ogłoszeń w dniach od 14.01.2021 r. do 08.03.2021 r. i ogłoszono w Dzienniku Polskim z dnia 14.01.2021 r. o wyłożeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, 11. wyłożono projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu oraz udostępniono projekt planu miejscowego w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wójta, 12. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego, 13. Wójt rozpatrzył uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, 14. przedstawiono projekt planu Radzie Gminy 15. Rady Gminy Gdów podjęła uchwałę Nr XL1V/336/2021 z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych. Powyższe czynności, jak wynika z przedłożonych akt planistycznych, zostały wykonane z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych i terminowo. W związku z tym w ocenie Sądu procedura została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami. Odnosząc się do natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że koncentrują się na naruszeniu przez Gminę władztwa planistycznego, co w ocenie skarżącego nastąpiło poprzez przeznaczenie działek ewidencyjnych Skarżących, to jest dz. nr [...] – w całości, a dz. nr [...] w części) pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy ("R2"), oraz pozostałej części działki nr [...] pod tereny rolnicze "R1". Skarżący wskazali, że Gmina Gdów "potrzeba sporządzenia planu miejscowego dla sołectwa Świątniki Dolne wyniknęła z potrzeby poszerzenia możliwości inwestycyjnych w ww. sołectwie. Dalej, w wyniku przeprowadzonych analiz zasobów środowiska pod względem jakości jak i stanu, nie stwierdzono, że teren ten lub jego fragment ma walor unikatowy, który wymagałby bezwzględnej ochrony." Podkreślili, że "studium nie wyłącza ono możliwości zabudowy terenów rolniczych, a jedynie wprowadza pewne ograniczenia względem rozbudowy i budowy nowej zabudowy w zależności od jakości produkcyjnej gleby na danym terenie, nie określa wymogu łącznego spełnienia przez nową zabudowę przesłanek w postaci lokalizacji budynków w odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących oraz usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej - zatem, ograniczenie w postaci max. 20 m odległości od budynków istniejących dotyczy wyłącznie rozbudowy budynków istniejących w obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjności. Zaznaczono też, że studium nie uzależnia sytuowania nowych budynków mieszkaniowych od istnienia budynku mieszkaniowego w odległości nie większej niż 20 m, a wyłącznie wskazuje na wymóg sytuowania nowych budynków w odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących, nie różnicując takich budynków istniejących w pod względem funkcji mieszkaniowej lub gospodarczej". Odnosząc się do tych zarzutów, należy wskazać, że władztwo planistyczne jest rozumiane jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać jedynie w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zgodnie art. 31 ust. 3, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ponadto stosownie do art. 6 ust. 1 uPlan ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 6) i pkt. 7) uPlan w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Z powyższych przepisów należy wynika, że Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 listopada 2019 roku, sygn. II OSK 3269/17). Z powołanego natomiast art. 6 ust. 1 uPlan wynika, że ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, w wyniku którego korzystanie z własności nieruchomości może doznawać szeregu ograniczeń. Oczywiście ograniczenia te muszą mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego, co zostało podniesione między innymi w art. 1 ust. 2 pkt 7 uPlan, który obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, jak wynika to chociażby z przywołanego art. 6 ust. 1 uPlan, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może i bywa konsekwencją objęcia prawną ochroną innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 uPlan, w tym wymagań ochrony środowiska, zgodnie z przywołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 3 uPlan. Poza tym obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1518/21, NSA z dnia 17 kwietnia 2024 roku, sygn. II OSK 1858/21). Ocena zatem w tym kontekście kwestii nadużycia władztwa planistycznego w konkretnym przypadku sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 31 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2337/14). Niezależnie trzeba także wskazać, że plan miejscowy jednocześnie musi być zgodny ze studium, co wynika z art. 9 ust. 4 uPlan (zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych), art. 15 ust. 1 uPlan (w myśl którego: Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem) oraz art. 20 ust. 1 uPlan (zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych). W studium następuje ustalenie dla poszczególnych terenów (obszarów) gminy kierunków zagospodarowania. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że określone obszary gminy mogą mieć tylko takie przeznaczenie w planie miejscowym, które jest zgodne ze studium. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, to jest art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 maja 2011 roku, sygn. II OSK 412/11). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z zapisami uchwały Nr XXVI/164/2008 Rady Gminy Gdów z dnia 17 kwietnia 2008 roku w sprawie: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów (ze zmianami) – dalej jako "studium", nieruchomość Skarżących składająca się z działek nr [...] i [...] w miejscowości Świątniki Dolne znajdowały się w terenie, dla którego ustalono kierunek zmian w strukturze przestrzennej gminy – jako tereny pozostające poza strefami zainwestowania – tereny rolnicze oznaczone symbolem "R". Przy czym północno – zachodnia część działki nr [...] znajduje się w terenach gruntów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej, natomiast działki ewidencyjne nr [...] – w całości oraz południowo – wschodnia część działki nr [...] znajdują się w terenach gruntów rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej (por. m.in. wyrys ze studium zamieszczony w załączniku nr 1 do planu miejscowego). Zgodnie natomiast z zapisami studium (Rozdział 3.3.3. Tereny rolnicze o wysokiej/umiarkowanej jakości produkcyjnej (R)), cyt.: "Tereny gospodarki rolnej (grunty orne, łąki, pastwiska, sady). Występują obiekty zabudowy zagrodowej oraz zabudowy jednorodzinnej – o charakterze rozproszonym. Na planszy pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" rozróżniono w obrębie ww. terenów kompleksy o wysokiej oraz umiarkowanej jakości produkcyjnej. Sposób funkcjonowania istniejącej zabudowy w tych terenach powinien być szczegółowo określany w ustaleniach planów miejscowych, przy czym zasadą generalną powinien być zakaz realizacji nowej zabudowy. W obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjnej dopuszczalne mogą być jedynie: rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. W obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza się ponadto sytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej" (studium dostępne na stronie: https://gdow.e-mpzp.pl/tekst/studium.pdf) Zgodnie natomiast z przepisami zaskarżonego planu miejscowego, nieruchomość Skarżących składająca się z północno – zachodniej części działki nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 4.R1 przeznaczonym pod tereny rolnicze. Zgodnie z § 16 ust. 1 – 2 mpzp: "1. Tereny rolnicze ("R1") przeznacza się dla: 1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) zabudowy zagrodowej, w zakresie dopuszczonym przepisami ust.2; 3) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. 2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady zagospodarowania: 1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, z zastrzeżeniem § 7 ust. 5 pkt 4; 2) w strefach buforowych osuwisk zakazuje się rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych oraz budowy nowej zabudowy zagrodowej, o której mowa w pkt 4 i 5; 3) ustala się wskaźniki zagospodarowania terenu: a) intensywności zabudowy – od 0 do 0,4, b) powierzchni zabudowy – nie więcej niż 0,2, c) powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 60%; 4) dopuszcza się lokalizację: a) zabudowy zagrodowej, pod warunkiem spełnienia łącznie określonych poniżej warunków: - zabudowa zagrodowa musi być związana z areałem gruntów rolnych, stanowiących własność rolnika realizującego tą zabudowę zagrodową, położonych w danym sołectwie lub w sołectwie z nim graniczącym, o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha, -odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, -suma wielkości powierzchni zabudowy wszystkich budynków w zabudowie zagrodowej nie może przekroczyć 350 m2 na 3,0 ha terenu gruntów rolnych, w granicach których będzie realizowana, b) obiektów małej architektury, c) urządzeń komunikacji i infrastruktury technicznej; 5) zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, inwentarskiego lub innego budynku niemieszkalnego, na cele funkcji mieszkaniowej, należy traktować jak realizację nowej zabudowy zagrodowej, która jest dopuszczalna pod warunkiem spełnienia wszystkich warunków niniejszego paragrafu, w szczególności pkt 3 i 4." Z kolei w myśl przepisów zaskarżonego planu miejscowego, nieruchomość Skarżących składająca się z działek nr [...] – w całości oraz południowo – wschodniej części działki nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1.R2 przeznaczonym pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Zgodnie z § 17 mpzp: "1. Tereny rolnicze z zakazem zabudowy ("R2") przeznacza się dla: 1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. 2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady zagospodarowania: 1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, z zastrzeżeniem § 7 ust.5 pkt 4; 2) nie dopuszcza się rozbudowy budynków mieszkalnych położonych na obszarze osuwisk oraz w strefach buforowych osuwisk; 3) ustala się wskaźniki wykorzystania terenu: a) intensywności zabudowy – od 0 do 0,4, b) powierzchni zabudowy – nie więcej niż 0,2, c) powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 60%; 4) wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej; 5) obowiązuje zakaz zalesiania gruntów. 3. Na gruntach rolnych klas I-III, realizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w ust.1 i 2, w tym rozbudowa istniejącej zabudowy, jest dopuszczalna, jeżeli nie zmienia rolniczego charakteru wykorzystania gruntów i nie powoduje naruszenia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych." Analiza cytowanych przepisów planu miejscowego prowadzi do wniosku, że w tym zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium. Przeznaczenie terenów w planie miejscowym pod Tereny rolnicze (R1) oraz Tereny rolnicze z zakazem zabudowy ("R2") w pełni odpowiada wskazanym w studium kierunkom zagospodarowania oznaczonym jako Terenom rolniczym o odpowiednio wysokiej lub umiarkowanej jakości produkcyjnej (R). Nie budzi również wątpliwości, że treść § 16 ust. 2 pkt. 4 lit. a) mpzp jest zgodna z zapisami studium. Nieuprawnione w tym zakresie są twierdzenia Skarżących jakoby w studium na kompleksach o jakości umiarkowanej dozwolona jest nowa zabudowa przy spełnieniu przesłanki bezpośredniego sąsiedztwa istniejącej zabudowy", a więc z wyłączeniem ograniczenia sytuowania takiejże zabudowy jedynie w sytuacji spełnienia dodatkowo przesłanki w postaci max. odległości 20 m od budynków istniejących, a z całą pewnością nie od budynków mieszkalnych. W tym zakresie trzeba wskazać, że ze studium wynika, że cyt.: "Sposób funkcjonowania istniejącej zabudowy w tych terenach powinien być szczegółowo określany w ustaleniach planów miejscowych, przy czym zasadą generalną powinien być zakaz realizacji nowej zabudowy. W obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjnej dopuszczalne mogą być jedynie: rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. W obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza się ponadto sytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej." Generalną zasadą zatem przyjętą w studium w Terenach rolniczych o wysokiej/umiarkowanej jakości produkcyjnej (R) (rozdział 3.3.3.) jest zakaz realizacji nowej zabudowy. Od tej zasady wprowadzono następujące odstępstwa. Po pierwsze dopuszczalna w planie miejscowym może być tylko rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. Zaznaczyć trzeba, ze regulacja ta dotyczy zarówno obszarów o wysokiej jak i umiarkowanej jakości produkcyjnej. Wniosek taki wynika z brzmienia początkowego fragmentu kolejnego zdania, które brzmi: "W obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza się ponadto...". Skoro regułą jest zakaz nowej zabudowy, a w obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej "dopuszcza się ponadto", to tym samym "dopuszczenie" to stanowi kolejny wyjątek, który dotyczy jednakże już tylko kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej. Tym samym, zgodnie ze studium w kompleksach rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej ustanowiono dwa wyjątki od zakazu nowej zabudowy, a w kompleksach rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej ustanowiono jeden wyjątek. Przy czym wyjątek ustanowiony dla kompleksów rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej ma także zastosowanie dla kompleksach rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej. Tym wyjątkiem jest dopuszczenie rozbudowy istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. Z powyższego wynika, że bezzasadne jest stanowisko Skarżących, iż zgodnie z zapisami studium wskazany warunek (odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących) ma zastosowanie jedynie do kompleksów rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej. To w konsekwencji oznacza, że przepisy planu miejscowego są zgodne ze studium. Na marginesie można wskazać, że kwestia była także przedmiotem rozważenia przez organy w toku procedury planistycznej. W odniesieniu do tych terenów Skarżący złożyli uwagę (por. załącznik nr 2 do mpzp "Rozstrzygnięcia Rady Gminy Gdów o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych" uwaga Lp. 6). Rozpatrując tę uwagę organ wskazał, cyt.: "W projekcie planu działki nr [...] i [...] położone są w terenach "R2", które są odpowiednikiem terenów R (o wysokiej jakości produkcyjnej), określonych w Studium. Zatem dla zachowania zgodności ze studium, w planie należy wykluczyć możliwość realizacji nowej zabudowy, z dopuszczeniem jedynie przypadków przewidzianych w Studium. Przyjęte ustalenia dla terenów "R2" (tereny rolnicze z zakazem zabudowy) są zgodne z ustaleniami studium. Z kolei wnioskowana zmiana polegająca na dopuszczeniu możliwości nowej zabudowy na działkach bez istniejącej zabudowy zagrodowej, byłaby ze studium sprzeczna – zatem nie może być przyjęta. W szczególności, wobec wskazanych wyżej ustaleń studium, nie ma podstaw i możliwości prawnych dla zmiany przeznaczenia terenu "R2" na wnioskowane przeznaczenie "R1", które dopuszcza możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej na określonych warunkach. W związku z powyższym, w odniesieniu do działek nr [...] i [...] wprowadzenie zmian w ustaleniach tekstowych dla terenów "R1" byłoby bezprzedmiotowe, gdyż ustalenia planu dla terenów "R1" nie mają zastosowania do działek objętych uwagą. Nie znajduje się również uzasadnienia dla wycofania wskazanego na rysunku planu punktu widokowego. Wskazanie ww. punktu informuje o obiektywnych uwarunkowaniach związanych z silną ekspozycją widokową terenu. Wobec nadrzędnego zakazu wprowadzania nowej zabudowy, omówionego i uzasadnionego powyżej, obecność punktu widokowego nie wprowadza szczególnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Odnośnie działki nr [...] stwierdza się, że jest ona położona w terenach rolniczych (R) obejmujących kompleksy gruntów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej, dla których studium dopuszcza możliwość wprowadzania nowej zabudowy. Dopuszczenie to dotyczy jednakże tylko szczególnych sytuacji, tj. "sytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej." W przypadku rozpatrywanej działki nr [...] nie zachodzi sytuacja istnienia zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki. Zatem nie ma uzasadnienia dla zastosowania ww. dopuszczenia nowej zabudowy. Przyjęte ustalenia planu mają na celu realizację polityki przestrzennej gminy zmierzającej do ochrony chronionych wartości, w tym: ładu przestrzennego poprzez dążenie do nierozpraszania zabudowy, walorów krajobrazowych poprzez nie wprowadzanie zabudowy w terenach otwartych oraz ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ustalenia planu wynikają zarówno z uwzględnienia ustaleń studium, jak i z rozpatrzenia uwag i wniosków oraz wyważenia interesu publicznego i prywatnego. W tej konkretnej sprawie uznano za konieczne utrzymanie przyjętych ustaleń projektu planu bez zmian". Przytoczną powyżej argumentację Sąd w pełni podziela. W tym stanie i w świetle zasady zgodności planu miejscowego ze studium nie było możliwe uwzględnienie najpierw przez wójta a następnie przez radę gminy uwagi złożonych przez skarżących do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Organy gminy nie uwzględniły jednak tych uwag, słusznie wskazując, że ich uwzględnienie skutkowałoby w istocie uchwaleniem planu miejscowego, który w tym zakresie byłby niezgodny ze studium, co stanowiłoby o naruszeniu powołanych powyżej przepisów art. 9 ust. 4 uPlan, art. 15 ust. 1 uPlan oraz art. 20 ust. 1 uPlan i w konsekwencji stanowiłoby o nieważności planu w tym zakresie na zasadzie art. 28 ust. 1 uPlan. Z tego też względu podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Niezależnie od przesądzenia zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium, wskazane przepisy planu miejscowego należy odnieść jeszcze do zakresu i granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Trzeba przypomnieć, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje jednak właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 uPlan stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tego artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są zasadniczo wyznaczane trzema elementami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (por. J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Podnoszone przez skarżącą zarzuty ogniskujące wokół naruszenia władztwa planistycznego przy ustalaniu przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym, dla należącej do niej nieruchomości nie są jednak uzasadnione. Przeznaczenie jej nieruchomości w planie miejscowym jest zgodne ze studium a przyjęte rozwiązania planistyczne na tym obszarze są elementem spójnego, przemyślanego szerszego projektu zagospodarowania przestrzeni w tym obszarze. O przekroczeniu natomiast władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego, co jednak nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy (por. np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13). Nieadekwatne w tym zakresie są natomiast argumenty, które dotyczą innych planów miejscowych uchwalanych na obszarze tej samej gminy. W kontekście natomiast podnoszonych zarzutów dotyczących naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 10661 ze zm.) należy wskazać, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20), brak możliwości zabudowy gruntów rolnych sam w sobie nie oznacza, naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Działki Skarżących stanowiące grunty rolne, w m.p.z.p. znajdują się w obszarze zwartych kompleksów rolnych. Zachowana zostaje podstawowa funkcja tych gruntów - funkcja rolna. Prawidłowo zatem organ planistyczny wyważył wartości takie jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska, z jednej strony oraz ochrona własności, z drugiej strony. Jako, że grunty tworzące nieruchomość Skarżących to grunty rolne mogą oni nadal – tak jak dotychczas – korzystać z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego im prawa własności. Nie można zatem skutecznie postawić Gminie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości lub części. Ze względu na powyższe skarga na zasadzi art. 151 p.p.s.a. została oddalona.