II SA/Kr 526/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2017r. sprawy ze skargi H.G. i K.W. na postanowienie nr [...] Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę Starosta [...] postanowieniem z 30.12.2016 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 12 ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 703), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 9.12.2016 r. Z. K., K. W. i H. G. wystąpili do Starostwa Powiatowego w K. o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. W uzasadnieniu do wniosku wskazano, że Wspólnotę Gruntową wsi B. zgodnie z ewidencją gruntów Starostwa Powiatowego w K. stanowią działki ewidencyjne oznaczone nr geodezyjnymi: [...], [...], [...], [...] [...] o łącznej powierzchni ok. 17,5 ha obręb B., gmina L.. Organ wskazał, że jedną z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. są "inne uzasadnione przyczyny". Pod pojęciem tym należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: tj. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia żądania w trybie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z 19.06.1964 r. znak: Rol. [...] postanowiono w pkt I uznać nieruchomość położoną we wsi B., gromada L. , powiat K. obj. [...] oznaczoną jako: pgr [...], [...], [...], [...] o pow. 19,90 ha za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie ustawy z 29.06.1963 r., w pkt II zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów obejmujący 1-29 pozycji, stanowiący integralną część decyzji. W/w decyzja stała się ostateczna w dniu 19.07.1964 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U Nr 28, poz. 169) oraz art. 97 § 1 k.p.a. W/w ustawa została zmieniona ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276), która weszła w życie w dniu 1.01.2016 r. Zgodnie z art. 12 wyżej powołanej ustawy przepisów art. 6 ust.1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejście w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Organ odwołał się do regulacji zawartych w art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazał, że wniosek Z. K., K. W. i H. G. dotyczył ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B., jednak sprawa ta została już załatwiona powołaną wyżej decyzją z 19.06.1964 r. Do 1.01.2016 r. tj. do dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 703) zostały już zatem ustalone prawa współwłasności we wspólnocie gruntowej wsi B. . H. G. i K. W. wniosły zażalenie na ww. postanowienie. Wskazały w nim na nieprawidłowości związane z funkcjonowaniem spółki na przestrzeni lat, w szczególności związane z ustaleniem osób uprawnionych. Podniosły, że od początku kwestionują punkt drugi decyzji z 1964 r. dotyczący wykazu osób uprawnionych. Wojewoda postanowieniem z 16.02.2017 r., znak: [...] [...], na podstawie art. 8m ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 144 w związku z art. 127, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Wskazał, że pismem z 9.12.2016 r. wnioskodawcy zwrócili się o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. W uzasadnieniu wniosku znalazło się oświadczenie Z. K., że: "oświadczam, że od pokoleń jesteśmy mieszkańcami wsi B. i w okresie od 5 lipca 1962 r. do 4 lipca 1963 r. posiadaliśmy gospodarstwo rolne i faktycznie korzystaliśmy z gruntów stanowiących Wspólnotę Gruntową wsi B. poprzez wypasanie bydła, owiec, gęsi oraz poprzez przejazd do własnych działek leżących obok gruntów wspólnoty". Ponadto, wnioskodawcy podali powierzchnie gospodarstw z okresu od 5.07.1962 r. do 4.07.1963 r. oraz dane poprzedników prawnych. Na tej podstawie wnioskodawcy, jako następcy prawni, wywodzili swoje prawo do udziału w ww. wspólnocie. Z kolei w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] zakwestionowano punkt drugi decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 19.06.1964 r. znak: [...], dotyczący osób uprawnionych do we wspólnocie gruntowej wsi B.. Organ zacytował treść art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nadmienił, że jak słusznie wskazał organ I instancji, zgodnie z art. 12 ww. ustawy, przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Decyzją z 19.06.1964 r., znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. zatwierdziło wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B., wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących tym osobom udziałów, obejmujący 29 pozycji i stanowiący integralną część decyzji. Wnioskodawcy mają tego świadomość, lecz jak wynika z zażalenia, nie zgadzają się z nieuzasadnionym ich zdaniem pominięciem ich poprzednika prawnego w ww. wykazie. Organ odwoławczy podkreślił, że organ l instancji nie był uprawniony do badania prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 19.06.1964 r. znak: [...], bowiem temu celowi służą co do zasady odrębne tryby postępowania administracyjnego (art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 155 oraz art. 156 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie: ,.Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na gruncie przedmiotowej sprawy "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 61a kpa, dla której Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, było zgłoszenie przez wnioskodawców roszczenia, którego realizację wprost wyłączono w przepisie powszechnie obowiązującego prawa - art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. K. W. i H. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Skarżące wniosły o uchylenie orzeczeń wydanych przez organy obydwu instancji, wskazując, że organy nie odniosły się do całości materiału w sprawie oraz nie zbadały należycie całego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi podano, że wspólnota gruntowa B. zaczęła swoją działalność dopiero w 1966 r., albowiem w dniu 08.12.1966 r. wydana została decyzja o powołaniu spółki przymusowej oraz poinformowano o ostatecznym ustaleniu wykazu uprawnionych. Tego wykazu brak. Tzw. lista pierwotna nie nosi znamion listy po weryfikacji. Od chwili powołania spółki w grudniu 1966 r. przez 31 lat spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi B. działała, zarządzała gruntami, dbała o kulturę rolną, wywiązywała się z podatków, jak również z funduszu gromadzkiego. Przez wszystkie te lata w zebraniach uczestniczyli przedstawiciele Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz Gromadzkiej Rady Narodowej. Rolnicy których nie było na tzw. liście pierwotnej byli wybierani do władz zarządu. W zebraniach uczestniczyli rolnicy, których też nie było na tzw. liście pierwotnej. Ponieważ brak jest wykazu mieszkańców wsi B. sporządzonego przez Gromadzką Radę Narodową oraz brak jest listy uprawnionych po weryfikacji, w ocenie skarżących, mieszkańcy wsi B. nabyli prawo do gruntów należące do Wspólnoty w sposób pierwotny przez zasiedzenie. Historia 31 - letniej działalności Wspólnoty zapisana jest w protokołach od początku tj. od roku 1966 r. do 1997 r., kiedy to etatowy pracownik Gminy L. wprowadził do Wspólnoty dwie obce osoby, łamiąc postanowienia art. 27 ustawy. Dotychczasowy zarząd nie zgadzając się z tą sytuacją zrezygnował. Nowo wybrany zarząd (w skład którego wchodzą dwie nieuprawnione osoby) funkcjonuje do chwili obecnej przez 18 lat). Zebranie zobowiązało go do sporządzenia listy wszystkich członków, jednak zarząd nie wykonał uchwały zebrania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne powołanie się w uzasadnieniu na art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Podtrzymując swoje stanowisko odnośnie zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie organ wywodził, że elementem postanowienia jest jego uzasadnienie, zatem konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia z wadliwą argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej kategorii wymienionej w tym przepisie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody z 16.02.2017 r., znak: [...] [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z z 30.12.2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek to sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, natomiast druga ma miejsce, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13.12.2011 r., II SA/Ol 893/11, wyrok NSA z 17.08.2016 r., OSK 553/15). W rozpoznawanej sprawie, podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji było ustalenie, że ostateczną decyzją z 19.06.1964 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. postanowiono w pkt I uznać nieruchomość położoną we wsi B., gromada L. , powiat K. obj. [...] oznaczoną jako: pgr [...], [...], [...], [...] o pow. 19,90 ha za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie ustawy z 29.06.1963 r., w pkt II zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów obejmujący 1-29 pozycji, stanowiący integralną część decyzji. W/w decyzja stała się ostateczna w dniu 19.07.1964 r. Z. K., K. W. i H. G. w piśmie z 9.12.2016 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w K. o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. Wniosek dotyczył zatem kwestii już rozstrzygniętych decyzją ostateczną. Problematyka wspólnot gruntowych została uregulowana w ustawie z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wspólnota gruntowa jest szczególnego rodzaju współwłasnością, której wyżej wymieniona ustawa nadała szczególną konstrukcję prawną, odrębną od przepisów o współwłasności zawartych w ustawie – Kodeks cywilny. Na podstawie wskazanej ustawy, która weszła w życie 5.07.1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej obowiązane było ustalić, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, jak również wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8) . Do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej były obowiązane utworzyć spółkę, której ustawodawca przyznał osobowość prawną (art. 13 i 14). Z dniem 1.01.2016 r. weszła w życie nowelizacja ww. ustawy wprowadzona ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r. poz. 1276) Asumptem do wprowadzenia zmian był fakt, że wiele wspólnot gruntowych w dalszym ciągu nie miała uporządkowanego, zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego, istniała również konieczność zmodyfikowania zasad funkcjonowania wspólnot gruntowych poprzez ich dostosowanie do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa. Zmiana ta wprowadziła do ustawy m.in. uregulowania: nakazujące starostom ustalenie nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie oraz nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową, przewidujące określenie nowych podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, regulujące zasady i tryb ustalania uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz odnoszące się do spółek powołanych do zarządu wspólnotą gruntową, który weszły w życie rozpoczynając swe obowiązywanie w dniu 1.01.2016 r. Należy jednak podkreślić, że jak wskazano w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (druk nr [...]) celem ustawy było "uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy – Kodeks cywilny." Projektowana nowelizacja ustawy nie zakładała więc zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnotą odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Istniejące wspólnoty gruntowe mogły funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach, jeżeli taka będzie wola samych uprawnionych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. Powyższa kwestia została już bowiem rozstrzygnięta funkcjonującą w obrocie prawnym, ostateczną decyzją z 19.06.1964 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., którą m.in. zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B.. Z dokumentów przedłożonych przez strony na etapie postępowania administracyjnego oraz przed sądem, jak również z twierdzeń samych skarżących wynika, że wspólnota gruntowa funkcjonuje na terenie wsi B., jednakże skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń dotyczących osób uprawnionych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że wszelkie podnoszone przez strony zarzuty względem ww. orzeczenia mogłyby zostać wzięte pod rozwagę jedynie w odpowiednim trybie weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Nadmienić przy tym wypada, że w art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dniem 1.01.2016 r. wprowadzony został zapis, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz 154 - 156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Sąd nie uwzględnił wniosku Wojewody o uchylenie postanowienia z uwagi na wadliwe odwołanie się w treści zaskarżonego postanowienia do art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Istotnie organy błędnie przytoczyły powyższy przepis, zgodnie z którym przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, przepis ten wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej m.in. wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jedynie w przypadku, gdy prawa do nieruchomości wchodzącej w skład takiej wspólnoty zostały już przyznane przed wejściem w życie ww. ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (a więc przed dniem 5.07.1963 r.), a nie - jak to przyjął organ I instancji i w ślad za nim zaakceptował to stanowisko organ II instancji - ustawy z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. przed 01.01.2016 r. Powyższe uchybienie nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia postanowienia Wojewody. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy naruszenie którego dopuścił się organ II instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.