II SA/Kr 53/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 04 listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Dnia 25 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. otrzymał telefoniczną informację od J. S., zam. ul. [...] oraz A. J., zam. ul. [...] cyt: :"... na działce nr ewid. "1" w P. w rejonie [...] wzdłuż drogi prowadzącej z [...] do [...] Pani C. wykonuje drewniane ogrodzenie...". Decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał inwestorowi M. C. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr "1" położonej w P., rejon [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził następujące czynności wyjaśniające i ustalił następujący stan faktyczny. Wójt Gminy [...] w dniu 6 maja 2008 r. poinformował Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z., że w archiwum znajdującym się w Urzędzie tamtejszej Gminy nie stwierdzono zgłoszenia na budowę przedmiotowego ogrodzenia oraz nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy, dotycząca ogrodzenia na działce nr "1" zlokalizowanej w P.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził w dniu [...] maja 2008 r. oględziny, w trakcie których ustalono że na działce nr "1" w P., położonej w [...], przylegającej do drogi publicznej [...], wykonane zostało ogrodzenie. Przedmiotowe ogrodzenie ma ok. 60 metrów długości, a jego wysokość wynosi ok. 1,11 metra. Odległość ogrodzenia od krawędzi asfaltowej wynosi ok. 94 centymetrów. Uczestniczący w niniejszych oględzinach Naczelnik Wydziału Strategii, Gospodarki Mieniem i Drogownictwem Starostwa Powiatowego w Z., stwierdził, że zarządcą drogi [...] jest Powiat [...]. M. C. oświadczyła, że będące przedmiotem postępowania ogrodzenie zostało wykonane 25 kwietnia 2008 r. oraz że działka na której znajduje się ogrodzenie stanowi jej własność. Oświadczyła także, że na dzień przeprowadzania oględzin to jest [...] maja 2008 r. jest ona jedynym właścicielem działki nr "1", gdyż współwłaściciel – J. C., zmarł około 4,5 roku temu. Inwestor na wykonane ogrodzenie nie dokonał zgłoszenia, a na stare ogrodzenie zgłoszenia do Rejonu Dróg dokonał jej nieżyjący mąż J. C.. Nie określiła jednakże daty tego zgłoszenia. Obecny przy oględzinach sołtys [...] oświadczył natomiast, że wykonane w ten sposób ogrodzenie w znacznym stopniu utrudni zimowe utrzymanie drogi przy której się znajduje. Uwagi te potwierdził także obecny podczas oględzin przewodniczący rady sołeckiej [...]. W odpowiedzi na zapytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 15 maja 2008 r., skierowane do Starostwa Powiatowego w Z. — Wydział Budownictwa i Architektury, tamtejszy Inspektorat otrzymał informację, że zgodnie z rejestrem, licząc od 2001 r. do dnia dzisiejszego, nie wpłynęło żadne zgłoszenie na ww. roboty budowlane. W dniu 17 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wystosował zawiadomienie, znak: [...], o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o udostępnieniu akt. W toku postępowania administracyjnego, po przeanalizowaniu zebranych materiałów dowodowych tamtejszy Inspektorat jednoznacznie ustalił, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Droga [...] jest w zarządzie Powiatu [...], co oznacza, że jest drogą publiczną. Biorąc pod uwagę powyższe, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z., powołując się na art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o rozbiórce ogrodzenia na działce nr "1", położonej w P., w rejonie [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 21 lipca 2008 r. odwołanie wniosła M. C.. Podniosła w nim, że organ I instancji dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, między innymi poprzez fakt: naruszenia prawa strony do zapoznania się z zebranym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Kolejnym zarzutem było naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego, którego to definicja zawarta w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie obejmuje ogrodzenia, które z kolei, zgodnie z pkt 9 ww. przepisu kwalifikuje się jako urządzenie budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe, strona odwołująca się podniosła także, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 43 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W dalszej części odwołania M. C. zakwestionowała fakt, że wykonana przez nią inwestycja nosiła w ogóle znamiona budowy twierdząc, iż wykonane czynności stanowiły jedynie remont przedmiotowego ogrodzenia w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wnioskując jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy – [...]. Odwołująca się strona zauważyła także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. cytując jej oświadczenie dotyczące drugiego właściciela nieruchomości - zmarłego męża odwołującej się strony – J. C., nie zainteresował się osobami potencjalnych spadkobierców, którzy zdaniem M. C. istnieją. Decyzją z dnia 4 listopada 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 4 lipca 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się obrazy przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stronie odwołującej się przysługiwało, w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia o udostępnieniu akt prawo zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył ww. termin. Zawiadomienie o udostępnieniu akt zostało doręczone stronie 1 lipca 2008 r. a decyzja została wydana już w dniu 4 lipca 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego taka praktyka jest niedopuszczalna również w świetle orzecznictwa przytoczonego przez organ. Organ odwoławczy zauważył również, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. pomimo złożenia oświadczenia przez M. C. w trakcie oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce w dniu 16 maja 2008 r., że po jej zmarłym mężu – J. C., będącym drugim współwłaścicielem działki - pozostali jeszcze spadkobiercy, nie wykonał żadnych czynności zmierzających w kierunku ustalenia wszystkich stron postępowania. Wobec powyższego doszło do naruszenia art. 61 § 4 K.p.a.. Niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania stanowi przesłankę do podjęcia decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, czyli uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, o czym stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, biorąc pod uwagę stanowisko Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z., zgodnie z którym to strona odwołująca się dokonała budowy ogrodzenia oraz pozostające w sprzeczności z powyższym twierdzenie strony odwołującej się, jakoby przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane co najmniej 40 lat temu, a czynności na nim dokonywane miały charakter jedynie remontu (art.3 pkt 8 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. powinien przeprowadzić dowód z akt sprawy - znak: [...] w celu wyjaśnienia ww. okoliczności. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydając decyzję w przedmiotowym zakresie, w oparciu miedzy innymi o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego powinien, mając na uwadze treść powyższego przepisu, zbadać również czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 49b ust.2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie złożyła w ustawowym terminie M. C.. Skarżąca podniosła, że art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, zatem organy nie mogą wydać decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżąca podniosła również, że odnowiony przez nią płot nie może utrudniać utrzymania drogi w zimie, gdyż stoi już 40 lat i nigdy takiego zarzutu jej nie postawiono, nadto śnieg "przelatuje" pomiędzy elementami konstrukcji oraz ponad nim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ogrodzenie, wymienione w art. 3 pkt 9 ustawy jako przykład urządzenia budowlanego w zależności od konkretnej sytuacji może być kwalifikowane jako urządzenie budowlane, gdy jest funkcjonalnie związane z obiektem lub jako budowla. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6 i art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco ustalić cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zasadniczo spełnia te przesłanki, aczkolwiek ustosunkowanie się co do prawidłowości zakwalifikowania ogrodzenia do kategorii obiektu budowanego (lub jego części) mogłoby być bardziej uzasadnione. Jak już wskazano, w tej sprawie zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd w całości akceptuje stanowisko w niej zawarte. Istotnie, w tym stanie faktycznym sprawy, wyjaśnienie kwestii związanych z prawidłowym ustaleniem stron postępowania ma istotne znaczenie. Ponadto każdy organ administracji prowadząc postępowanie dowodowe winien zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z tym materiałem celem ewentualnego wniesienia uwag lub zaprezentowania swojego stanowisko przez stronę. Pozostałe uchybienia wskazane przez organ odwoławczy również zasługują na aprobatę, a w tym wyjaśnienie, czy wykonanie ogrodzenia w tej sprawie stanowiło remont istniejącego ogrodzenia, czy też jego budowę względnie odbudowę również będzie miało istotne znaczenie dla dopuszczalności prowadzenia samego postępowania. Tych kwestii nie kwestionuje sama skarżąca i co do zasady organ odwoławczy zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu. Kwestią sporną między skarżącą a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest prawna kwalifikacja wybudowanego ogrodzenia. Zdaniem skarżącej takie ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. W ocenie organów jest to budowla. Rzeczywiście należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do ustalenia, czy ogrodzenie stanowi obiekt budowlany (część obiektu budowlanego) czy też urządzenie budowlane. W powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 9 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1129/97, opub. w LEX nr 47827 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym. Odmienne stanowisko, dopuszczające uznanie ogrodzenia za obiekt budowlany wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 329/08, opub. w LEX nr 509839; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 994/07, opub. w LEX nr 518393; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 868/05, opub. w LEX nr 507219. Pośrednie stanowisko, pozwalające na zaliczenie ogrodzenia albo do obiektu budowlanego, albo do urządzenia budowlanego zaprezentowano np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1113/07, opub. w LEX nr 509161. W tej sprawie Sąd przyjął, że ogrodzenie na działce nr "1" będącej własnością skarżącej (od strony drogi publicznej) stanowi część obiektu budowlanego. Sąd podziela pogląd organów, że budowa ogrodzenia od strony drogi jest wymagającą zgłoszenia, budową obiektu budowlanego, do której odnoszą się rygory z art. 49b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 1a Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Prawo budowlane definiuje obiekty nazwane urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym: są to urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Tym samym obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a do tych ostatnich zalicza się również ogrodzenia. Częścią obiektu budowlanego jest również jego ogrodzenie. Twierdzenia strony skarżącej, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego są trudne do zaakceptowania. Art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 posługują się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony drogi publicznej wymaga dokonania zgłoszenia. Okoliczność, że ogrodzenie pozostaje funkcjonalnie związane z budynkiem i stanowi przez to "urządzenie", nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 868/05, opub. w LEX nr 507219. Jak w uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, przepisy Prawa budowlanego ten sam stan faktyczny (np. ogrodzenie) mogą nieraz odmiennie definiować. Takie "nakładające się" definicje są efektem przyjęcia przez ustawodawcę opisowej metody ich formułowania. W konsekwencji definicje te nie mają charakteru zamkniętego, a ich znaczenie ustalane być musi w powiązaniu z pozostałymi regulacjami ustawy. Żadne zaś z nich nie dostarczają argumentów za wyłączeniem ogrodzeń z pojęcia "obiektu budowlanego". Definicje zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego opierają się o różne kryteria. Ustawodawca odmiennie definiuje obiekt budowlany wskazując, że jest nim budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. To wszystko jest obiektem budowlanym, a więc i urządzenie techniczne jest wówczas częścią obiektu budowlanego. Natomiast art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego definiując urządzenie budowlane nie odnosi tego (nie przeciwstawia tej definicji) znaczeniu obiektu budowlanego. Z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że nie każde urządzenie techniczne dodatkowo może zostać nazwane mianem urządzenia budowlanego. Urządzenie techniczne wówczas będzie urządzeniem budowanym, jeżeli jest ono związane z obiektem budowlanym i zapewnia możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z akt sprawy wynika i potwierdziła to sama skarżąca, że zasadniczo ogrodzenie na działce nr "1" od strony drogi publicznej miało charakter chroniący teren tej działki przed osobami znajdującymi się na tejże drodze publicznej (jak wskazała na to w odwołaniu skarżąca – przed osobami wracającymi z imprez) oraz chroniąca owce (zwierzęta gospodarskie) przed ich wtargnięciem na drogę. Ogrodzenie to oddzielało działkę nr "1" od drogi publicznej. Istnienie tego ogrodzenia nie miało istotnego wpływu na możliwość użytkowania innych obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr "1". Jak wskazywała na to sama skarżąca, to ogrodzenie było w złym stanie technicznym, a mimo to skarżąca bez przeszkód korzystała ze swojej działki i ze znajdujących się na niej budynków. To wszystko potwierdza dokonane przez organ odwoławczy zakwalifikowanie w tej sprawie ogrodzenia jako obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i stosownie do art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.