II SA/Kr 536/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi P. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak WI-I.7840.16.36.2021.EO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak sprawy: WI-I.7840.16.36.2021.EO, po rozpoznaniu odwołań M. L., K. S., K. P., R. W., M. W., Z. L. i W. L. od decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. nr 657/19 znak BA.6740.1.2.2019.BB w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla P. Ż., uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Starosty Nowotarskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. została pierwotnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2019 r. znak WI-I.7840.16.41.2019.EM. Następnie jednak, wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1584/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność tego rozstrzygnięcia wskazując, że Wojewoda rozpatrzył dwa spośród siedmiu złożonych odwołań. W wyniku tego orzeczenia, z dniem jego uprawomocnienia, tj. 25 marca 2021 r., decyzja organu I instancji utraciła walor ostateczności. W wyniku otwarcia postępowania odwoławczego, Wojewoda przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. Po uzyskaniu informacji, że pomimo braku ostatecznego pozwolenia na budowę inwestor kontynuuje prace budowlane, organ zwrócił się do inwestora z pismem o ustosunkowanie się do tych zarzutów w terminie do 10 lutego 2023 r. pod rygorem uznania, że prace te są faktycznie prowadzone. Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu 30 stycznia 2023 r., pozostało jednak bez odpowiedzi. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że poprzez nieudzielenie odpowiedzi inwestor potwierdził fakt kontynuowania robót budowlanych pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 2351 ze zm.) stanowi to podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji P. Ż. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 79a, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm.) oraz art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że Wojewoda nie zbadał całości sprawy oraz błędnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w postaci art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona musi domyślać się właściwej podstawy negatywnego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3; 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka zawarta w art. 35 ust. 5 pkt 2 cyt. przepisu. Jak wskazano powyżej, decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę utraciła swój ostateczny charakter. Stało się tak na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1584/19, w którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody, utrzymującej w mocy decyzję budowlaną. Skutkiem powyższego orzeczenia było ponowne otwarcie postępowania odwoławczego, w ramach którego zobowiązano Wojewodę do ponownego rozpatrzenia sprawy. Z dniem uprawomocnienia się powyższego wyroku, sytuacja inwestora uległa radykalnej zmianie. Otóż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Należy jednak pamiętać, że do robót budowlanych można przystąpić jedynie wtedy, gdy decyzja organu I instancji jest wykonalna. Zgodnie natomiast z art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). W świetle § 3 przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) bądź decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto, decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (§ 4). Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie zostały wniesione odwołania, które w wyniku cyt. wyroku musiały zostać poddane ponownej kontroli, a decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę straciła cechę wykonalności, która uprawniałaby inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że pomimo, iż decyzja budowlana utraciła walor wykonalności, inwestor prowadził prace budowlane. Poinformowała o tym fakcie jedna ze stron postępowania, dołączając adekwatne zdjęcia. Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r., doręczonym w dniu 30 stycznia 2023 r. organ wezwał inwestora do przedłożenia wyjaśnień w terminie do dnia 10 lutego 2023 r. pod rygorem uznania, że prace są rzeczywiście prowadzone. Inwestor nie udzielił odpowiedzi, co zostało potraktowane przez organ jako potwierdzenie faktu prowadzenia prac budowlanych. Za prawidłowością powyższego wniosku świadczy zdaniem Sądu nie tylko bierność inwestora na etapie postępowania administracyjnego ale także sądowego. Inwestor bowiem ani w odpowiedzi na powyższe pismo, ani w skardze nie zaprzeczył, aby prace były przez niego kontynuowane. W tej sytuacji Wojewoda słusznie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie bowiem z cyt. powyżej art. 35 ust. 5 pkt 2 organ zobowiązany jest do zablokowania inwestycji w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawdą jest, na co zwrócił uwagę skarżący, że powołując podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwą podstawą jest art. 35 ust. 5 tej ustawy. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że gdy organ w osnowie decyzji powoła niewłaściwą podstawę prawną, ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, jest to niewątpliwie naruszenie prawa procesowego, lecz nie jest to wada, która skutkuje uchyleniem decyzji (wyroki NSA z 31.01.2018 r., II OSK 914/16, LEX nr 2452150, oraz z 8.11.2016 r., I OSK 723/16, LEX nr 2169833). Zdaniem Sądu błąd organu należy potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Pomimo, że organ wskazał błędną jednostkę redakcyjną przepisu, zacytował jednak właściwą jego treść, nie można zatem twierdzić, że strony musiały domyślać się podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czy że nie zostały z nią zapoznane. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty proceduralne, to zdaniem Sądu nie znajdują one uzasadnienia. Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy sprawy, a poczynione ustalenia faktyczne – którym skarżący na żadnym etapie postępowania nie zaprzeczył – doprowadziły go do rozstrzygnięcia, które zostało należycie uzasadnione. Skarżący zarzucał naruszenie ogólnych zasad postępowania, w postaci zasady praworządności, wysłuchania stron, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego a także swobodnej oceny dowodów. Zarzuty te są jednak całkowicie gołosłowne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy, ani nawet w argumentacji skarżącego, który nie starał się nawet podważyć kluczowego ustalenia dotyczącego prowadzenia przez niego prac budowlanych. Fakt, że treść decyzji jest dla skarżącego niekorzystna nie oznacza, że organ naruszył zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 kpa. Wobec powyższego skargi jako nieuzasadnione zostały oddalone na zasadzie art. 151 p.p.s.a.