II SA/Kr 537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H.M. i B.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej skargę oddala. Decyzją z 28 września 2016 r. znak [...] , Starosta W. stwierdził, że użytki rolne klasy RIIIb o łącznej powierzchni 526,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [...] o pow. całkowitej 3231,00 m2, położone w miejscowości T. , gm. B. , nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. na cele nierolnicze zostały faktycznie trwale wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku innego niemieszkalnego wraz z terenami utwardzonymi na działce przez B.F. i H.M. , współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego organ ustalił im opłatę z tytułu wyłączenia gruntu rolnego w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kwocie 27 594,49 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 10 sierpnia 2015r, znak: [...] po zrealizowaniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku innego niemieszkalnego na działce nr [...] na wniosek B.F. i H.M. dokonano zmiany w ewidencji gruntów użytku rolnego RIIIb w obrębie ww. działki na użytek "B" - tereny zabudowy mieszkaniowej na powierzchni 526 m2 . Zmiany te zostały określone w operacie inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], który stanowił podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Na podstawie ww. zawiadomienia ustalono także, że nastąpiły również zmiany w kartotece budynków zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w m. T . W wyniku inwentaryzacji powykonawczej dopisano w kartotece budynków budynek mieszkalny jednorodzinny o pow. zabudowy 108 rm2 oraz budynek o funkcji innej niemieszkalnej o pow. zabudowy 60m2. Wobec tego organ wskazał, iż B.F. i H.M. z chwilą nabycia działki nr [...] w m. T. wraz z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego (umowa kupna nieruchomości - akt notarialny Rep. A. nr [...] , w skład której wchodziła działka nr [...] o powierzchni 0,3231 ha, zabudowana budynkiem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, w momencie zawierania umowy kupna nieruchomości tj. działki nr [...] wraz z budynkami inwestycja nie była jeszcze zakończona w sensie formalno-prawnym tj. brak było zgłoszenia zakończenia robót) faktycznie wyłączyli 526 m2 gruntów rolnych klasy Rlllb z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zapis zawarty w akcie notarialnym umowa sprzedaży i aktu ustanowienia hipoteki Rep. A numer: [...] z dnia 24 czerwca 2015 r. potwierdza, że w momencie sprzedaży działki nr [...] w T. budynek mieszkalny jednorodzinny nie miał nadanego numeru porządkowego i nie został oddany do użytkowania. Ustalono, że B.F. i H.M. po nabyciu działki nr [...] nie wystąpili do Starosty W. o przeniesienie pozwolenia ne budowę wydanego w dniu 12 marca 2014 r., znak: [...] , nr decyzji [...]. Z uwagi na konieczność zgłoszenia zakończenia robót została wykonana przez uprawnionego geodetę inwentaryzacja powykonawcza wraz z mapą uzupełniającą [...], numer ewidencyjny zasobu [...] przyjęty do zasobu w dniu 29 lipca 2015. Geodeta wyszczególnił już nowych właścicieli. Równocześnie w złożonych wyjaśnieniach B.F. i H.M. zwrócili się z wnioskiem o wyłączenie wycinka ww. działki pod oznaczeniem "B" z mapy uzupełniającej o pow. 0,0526 ha z produkcji rolniczej . Organ l instancji wskazał, iż grunty rolne zajęte pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku innego niemieszkalnego faktycznie wyłączone trwałe z produkcji rolniczej znajdują się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w terenach oznaczonych jako "R"- tereny rolnicze. Tereny rolnicze "R" nie są przeznaczone zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. na cele nierolnicze. Grunty rolne działki nr [...] w m. T. nie są objęte również stosownie do art. 7 ustawy o ochronie gruntów zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Grunty wyłączone z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...] położone są zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jednostce R-tereny rolnicze z podstawowy przeznaczeniem gruntów pod tereny rolnicze. Tereny obejmują ponadto w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego możliwość realizacji: dolesień, zalesień, dróg wewnętrznych, zabudowy zagrodowej, siedliska, agroturystyka, obiekty związane z hodowlą oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Od tej decyzji odwołanie złożyli H.M. i B.F. wskazując, iż budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] została rozpoczęta dnia 2 kwietnia 2014 r. na podstawie decyzji z dnia 12 marca 2014 r. Nr [...] , a budowę rozpoczął inwestor K.W. . B.F. wskazał, iż dnia 12 stycznia 2015 r. objął funkcję kierownika tej budowy, a dnia 24 czerwca 2015 r. razem z H.M. kupili od K.W. działkę nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Odwołujący nie zgadzają się z ustaleniami organu l instancji, że to oni faktycznie wyłączyli grunty Rlllb z produkcji rolnej, ponieważ budynki (mieszkalny i gospodarczy) stały na działce nr [...] od stycznia 2015r. Po kupnie ww. nieruchomości uzyskali tylko od geodety inwentaryzację geodezyjną powykonawczą wraz z mapami uzupełniającymi, a po uzyskaniu map potwierdzili tylko stan faktyczny do Starostwa. Podniesiono, iż ustalenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest bezzasadne i źle adresowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 9 lutego 2017r. znak: [...], na podstawie art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015.909 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej zajętego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku innego niemieszkalnego wraz z terenami utwardzonymi w obrębie działki nr [...] -dokonały następujące osoby: H.M. i B.F. . Starosta W. decyzją z dnia 12 marca 2014 r. nr [...] , znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K.W. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego, zbiornika bezodpływowego oraz zjazdu indywidualnego na działach nr [...] i [...] położonych w m. T. w ramach zabudowy zagrodowej prowadzonego przez rolnika gospodarstwa rolnego. K.W. oświadczył, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne i posiada kwalifikacje rolnicze, a projektowane budynki mieszkalny i gospodarczy służyć będą do obsługi gospodarstwa rolnego prowadzonego przez niego osobiście, w skład którego wchodzą działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] położone w m. T . Z uwagi na zapis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ wydający pozwolenie na budowę ww. budynków nie wymagał od Inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod budowę projektowanych budynków. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Natomiast obecni współwłaściciele działki nr [...] położonej w T. , tj. B.F. i H.M. nie są rolnikami i właścicielami gospodarstwa rolnego, a zabudowa istniejąca na ww. działce nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i nie służy rolnikowi. Powyższe oznacza, iż B.F. i H.M. z dniem nabycia działki nr [...] (24 czerwca 2015 r.) zmienili sposób użytkowania gruntów, rozpoczęli inne niż rolnicze ich użytkowanie a tym samych spowodowali trwałe faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...] . Przeprowadzone postępowanie wykazało, że B.F. i H.M. nie uzyskali wymaganej przepisem prawa decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy Rlllb z działki nr [...] , na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek inny niemieszkalny oraz tereny utwardzone. Kolegium podkreśliło również, iż przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt II SA 2169/00, niepubl.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli H.M. i B.F. , zarzucając naruszenie: - art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawcami wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej są skarżący H.M. i B.F. . - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. W uzasadnieniu podano, iż skarżący, jako nabywca przedmiotowej nieruchomości, nie dopuścili się naruszenia przepisów, albowiem nie byli oni ani wnioskodawcą w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ani nie mieli możliwości wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w inny sposób, niż poprzez jej zakup - nie mieli legitymacji do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, bowiem nie jest spełniona przesłanka wykazania interesu prawnego, gdyż może tego dokonać jedynie właściciel nieruchomości lub samoistny posiadacz nieruchomości (tak: wyrok NSA z 27.06.2007 r., sygn. akt II OSK 956/06, Legalis). Zatem w powyższej sytuacji, prawidłowa interpretacja art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazuje uznać za wyłączającego grunt z produkcji rolnej zbywcę przedmiotowej nieruchomości, który wyłączenia tego, z uwagi na status rolnika, dokonał w sposób zgodny z przepisami. Wskazano także na to że skarżący nie mieli żadnego wpływu na wyłączenie z produkcji rolnej, stąd nie powinni być obciążeni aż dwukrotnością opłaty. W oparciu o to wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępnie wskazać należy, że jak wynika z treści skargi sporne w kontrolowanej sprawie było jedynie czy skarżącym można przypisać dokonanie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej wobec nabycia nieruchomości zabudowanej przez poprzedniego właściciela, a przy tym czy skarżony organ nie naruszył zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez przypisanie skarżącym dokonania wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (bycia sprawcami wyłączenia) w zaistniałym stanie faktycznym. W sprawie nie budziło wątpliwości i nie było kwestionowane, iż sporna nieruchomość z produkcji rolnej została wyłączona bez odpowiednich zezwoleń tj. wcześniej znajdowała się na terenach klasyfikowanych jako rolne jak wskazano szerzej w streszczeniu uzasadnienia decyzji organów obu instancji, a także iż obecnie dokonano zmian w ewidencji gruntów wobec wprowadzenia do niej informacji o budynku mieszkalnym oraz innym budynku niemieszkalnym. W zakresie przypisania dokonania wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, w ocenie Sądu skarżone organy prawidłowo uznały skarżących za sprawców wyłączenia. Wbrew podnoszonym w skardze zarzutom to nie sama umowa nabycia przedmiotowej nieruchomości w istocie stanowiła o wyłączeniu z produkcji rolnej, lecz co dodatkowo zostało zaakcentowane przez organy, okoliczności związane z dokonaniem przez skarżących (a nie poprzedniego właściciela) zakończenia procesu inwestycji poprzez dokonania zgłoszenia zakończenia robót wykonane przez uprawnionego geodetę na zlecenie skarżących inwentaryzacji powykonawczej wraz z mapą uzupełniającą [...] , numer ewidencyjny zasobu [...] przyjęty do zasobu w dniu 29 lipca 2015, a zatem już po zawarciu umowy sprzedaży. Geodeta wyszczególnił tam nowych właścicieli. Dopiero zatem na podstawie ww. zawiadomienia nastąpiły zmiany w kartotece budynków zlokalizowanych na działce nr [...] . W wyniku inwentaryzacji powykonawczej dopisano w kartotece budynków budynek mieszkalny jednorodzinny o pow. zabudowy 108 m2 oraz budynek o funkcji innej niemieszkalnej o pow. zabudowy 60m2. Wbrew zarzutom skargi powyższe okoliczności składają się więc wraz z ustaleniami co do zawartej umową sprzedaży i ustaleniami związanymi z procesem inwestycyjnym, prowadzonym wcześniej przez poprzedniego właściciela nieruchomości, na całokształt umożliwiający ocenę w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do jego rozumienia organ wydający pozwolenie na budowę ww. budynków nie wymagał od inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod budowę projektowanych budynków, bo gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Poprzednik prawny K.W. osobiście prowadził gospodarstwo rolne i posiadał kwalifikacje rolnicze, a projektowane budynki mieszkalny i gospodarczy służyć miały do obsługi gospodarstwa rolnego prowadzonego przez niego osobiście, w skład którego wchodziły działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] Natomiast obecni współwłaściciele działki nr [...] tj. skarżący B.F. i H.M. nie są rolnikami i właścicielami gospodarstwa rolnego, a zabudowa istniejąca na ww. działce nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i nie służy rolnikowi. Powyższe oznacza, iż to oni zmienili sposób użytkowania gruntów, rozpoczęli inne niż rolnicze ich użytkowanie a tym samych spowodowali trwałe faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...]. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że B.F. i H.M. nie uzyskali wymaganej przepisem prawa decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy Rlllb z działki nr [...] , na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek inny niemieszkalny oraz tereny utwardzone. Zasadnie zatem, skarżone Kolegium nie miało podstaw do uznania braku spełnienia przesłanek do uznania wyłączenia z produkcji rolnej, a nadto czy to odstąpienia od wydania decyzji administracyjnej czy wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na to niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, gdyż organy dokładnie i wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, zapewniając stronom zagwarantowane im prawa w postępowaniu, dogłębnie uzasadniając przy tym swoje stanowisko. Odmienna ocena prawna skarżących względem organów w ramach niekwestionowanego stanu faktycznego nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, wobec braku stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów. Również wyliczenie matematyczne opłaty jest prawidłowe. Brak jest więc podstaw do uwzględnienie zarzutów skargi, co prowadzi do jej oddalenia w oparciu o art. 151 p.p.s.a.