II SA/Kr 55/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewody z dnia 26 listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda postanowieniem z dnia 26 listopada 2019 r. (znak: [...]) na podstawie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia W. P., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2019 r. (znak: [...]) o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem usytuowanym poniżej terenu na działce nr [...] obr. [...] [...], wraz z drogą wewnętrzną dojazdową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 6 marca 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem usytuowanym poniżej terenu na działce nr [...] obr. [...], wraz z drogą wewnętrzną dojazdową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 marca 2018 r. Pismem z dnia 1 marca 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej – 1 marca 2019 r.) W. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do organu l instancji podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 6 marca 2018 r. Jako podstawę ww. wniosku o wznowienie postępowania powołano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia 6 marca 2018 r. W podaniu o wznowienie zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta K., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ocenił, że nie został dochowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym stanowi art. 148 k.p.a. i w następstwie tego postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r. (znak: [...]) odmówił wznowienia postępowania. Jednocześnie po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r. (znak: [...]) odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 6 marca 2018 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że ponieważ wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić jedynie w ramach wznowionego postępowania, a w przedmiotowej sprawie odmówiono wznowienia postępowania z powodu niedochowania terminu wystąpienia z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł W. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że po przebadaniu akt sprawy uznał, iż wydane rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie. Wyjaśniono bowiem, że Wojewoda w wyniku rozpatrzenia zażalenia uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a więc okoliczność, która jako jedyna została wskazana jako powód odmowy wstrzymania wykonania decyzji z dnia 6 marca 2018 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, za celowe należało uznać uchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, w celu umożliwienia przeprowadzenia przez organ l instancji oceny materiału dowodowego pod kątem prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, po wcześniejszej ocenie przez organ istnienia wady określonej w art. 145 § 1 k.p.a. Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – K. Z., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, a w przypadku uznania, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy zobowiązania organu do wydania w określonym przez Sąd terminie postanowienia ze wskazaniem rozstrzygnięcia, chyba że Sąd pozostawi rozstrzygnięcie uznaniu organu. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie, w jakim organ bezzasadnie uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 20 maja 2019 r. (znak: [...]) o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2018 r., nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem usytuowanym poniżej terenu na działce nr [...] obręb [...] wraz z drogą wewnętrzną dojazdową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K." i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co było m.in. skutkiem wadliwego postanowienia organu z dnia 25 listopada 2019 r. (znak: [...]) i uznania, że postanowienie organu I instancji z dnia 20 maja 2019 r. (znak: [...]) zapadło przedwcześnie, czym także naruszono art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zakresie w jakim nie utrzymano w mocy ww. postanowienia organu I instancji; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ bezzasadnie uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 20 maja 2019 r. (znak: [...]) o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2018 r., pomimo że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające wstrzymanie tej decyzji, czym także naruszono art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zakresie w jakim nie utrzymano w mocy ww. postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 26 listopada 2019 r. (znak: [...]), którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2019 r. (znak: [...]) o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem usytuowanym poniżej terenu na działce nr [...] obr. [...], wraz z drogą wewnętrzną dojazdową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem ww. określonych kryteriów, doszedł do wniosku, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył bowiem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Kontrolowane w przedmiotowej sprawie postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kończącej postępowanie, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreśla się przy tym, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Tym samym zaistnienie stanu prawdopodobieństwa w uchyleniu ostatecznej decyzji nie wymaga udowodnienia, że dotychczasowa decyzja na pewno zostanie uchylona. Ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji nastąpić bowiem może dopiero na dalszym etapie postępowania wznowieniowego po ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości, że zaistniała przesłanka wznowieniowa. Przyjmuje się również, że interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. – z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych – powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14, LEX nr 2083438; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 308/16, LEX nr 2409660; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 50/19, LEX nr 2654253 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 295/10, LEX nr 1071256). Mając na uwadze przytoczone powyżej regulacje prawne oraz ukształtowane na ich podstawie orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazać należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji w ww. trybie, musi zaistnieć taki stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia ostatecznej decyzji, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Wymaga przy tym podkreślenia, że przy dokonywaniu powyższych ustaleń organ nie może też abstrahować od etapu na jakim znajduje się postępowanie wznowieniowe, w dacie orzekania o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. W kontekście powyższego dodać również należy, że sądowa kontrola dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2018 r., postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z uwagi na niedochowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a., a w związku z tym w ocenie organu I instancji nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji, co tym samym uzasadniało odmowę wstrzymania wykonania tej decyzji. Niemniej jednak – co zasadnie podkreślił także organ odwoławczy – biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności fakt, że Wojewoda w wyniku rozpatrzenia zażalenia uchylił ww. postanowienie z dnia 17 maja 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, za przedwczesne należało w ocenie Sądu uznać wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 20 maja 2019 r. o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji. Organ I instancji jako podstawowy argument przemawiający za prawidłowością pojętego rozstrzygnięcia wskazał bowiem, że po wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że uchylenie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawia, że organ I instancji na nowo – z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego – zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) złożonego przez W. P., który to wniosek – jak wskazano powyżej – został uprzednio z przyczyn formalnych rozpatrzony negatywnie, tj. z uwagi na niedochowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, uchylenie przez Wojewodę postanowienia organu I instancji – przy konieczności ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie – otwiera drogę do ponownego badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., tj. oceny czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić bowiem należy, że wydając postanowienie z dnia 20 maja 2019 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 6 marca 2018 r. w sytuacji uprzedniej odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (uchybienie terminu do wystąpienia z wnioskiem), organ I instancji już z tego tylko powodu nie dokonał należytej oceny czy okoliczności przedmiotowej sprawy – także w kontekście argumentacji przedstawionej we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji – wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, dojdzie do wznowienia postępowania. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, zaistniała zmiana okoliczności sprawy będzie obligowała organ do powtórnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym w świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, za chybione należało uznać zarzuty skargi, gdyż Wojewoda zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu, odnoszenie się do podnoszonych w treści skargi twierdzeń skarżącego przemawiających jego zdaniem za brakiem merytorycznych podstaw do uwzględnienia wniosku W. P. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 6 marca 2018 r., należało uznać w okolicznościach przedmiotowej sprawy co najmniej za przedwczesne, gdyż ich ocena w pierwszej kolejności powinna zostać dokonana przez organ administracji w ramach postępowania administracyjnego. Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie należało uznać za uzasadnione i zgodne z prawem, a w konsekwencji wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.