II SA/Kr 553/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. IISA/Kr 553/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 października 2008 r. (.......) na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.F. z dnia [....] sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". Na uzasadnienie decyzji organ I instancji podał, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze art. 61 ust. 1 w/w ustawy oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obejmująca całą długość ul. [....] ul. [....] , oraz teren położony na wschód i zachód od zespołu zabudowy znajdującego się przy tych ulicach. Analizą objęto zatem znacznie większy obszar niż wynikający z w/w rozporządzenia, celem zgromadzenia większej ilości informacji charakteryzujących zabudowę wzdłuż w/w dwóch ulic jak i ulicy [....]. Na podstawie powyższej analizy, sporządzonej przez mgr inż. arch. E.S. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (MP-.....) ustalono co następuje: Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występująca przy ul. [....] - po stronie terenu inwestycji usytuowana jest w czytelnym układzie zabudowy, zlokalizowanym wyłącznie w pierwszej linii zabudowy wzdłuż tej ulicy oraz wzdłuż ulicy [....]. Budynki mieszkalne położone są bezpośrednio wzdłuż tych ulic i żadna zabudowa (oprócz nielicznych budynków gospodarczych) nie sięga w głąb terenu w kierunku południowym. Całość zabudowy wzdłuż w/w ulic stanowi jednolite założenie urbanistyczne, uporządkowane pod względem kompozycyjnym. Bezpośrednio za opisaną zabudową, od jej południowej strony rozciągają się wyłącznie otwarte tereny zieleni nie urządzonej. Teren inwestycji, jak również cała działka nr [....] , usytuowane są poza istniejącym układem przestrzennym opisanego powyżej zespołu budynków, co zamyka możliwość realizacji inwestycji po południowej stronie zabudowy istniejącej. W wyznaczonym obszarze analizowanym wzdłuż ul. [....] nie występuje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Linię zabudowy w tym obszarze tworzą elewacje ogrodowe budynków mieszkalnych dostępnych wyłącznie od ul. [....] i ul. [....] , nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości 22 m od granic działek drogowych tych dwóch ulic (zgodnie z pkt 3 b analizy urbanistyczno-architektonicznej). Jakakolwiek lokalizacja nowej zabudowy przed tą linią stanowiłaby naruszenie istniejącego sposobu kształtowania zabudowy w tym rejonie. Jedyną zabudowę mogą tu stanowić budynki gospodarcze o niewielkich gabarytach. Natomiast zabudowa mieszkaniowa występująca przy ul. [....] po zachodniej stronie ul. [....] nie stanowi sąsiedztwa dla terenu inwestycji i nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy, gdyż nie stanowi z terenem inwestycji wspólnego układu urbanistycznego (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 4 ust. 1-4 w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Ze względu na niewielką szerokość frontu terenu objętego wnioskiem poszerzono promień analizowanego obszaru obejmując teren od [....] o przebiegu północ-południe do terenu położonego nieznacznie po zachodniej stronie ul. [....] . Teren ten stanowi bowiem pewien czytelny układ i powinien być rozpatrywany w całość. Z powyższych ustaleń wynika, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia ustawowego wymogu zachowania kontynuacji linii zabudowy. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana poza istniejącym zespołem zabudowy, przed czytelną krawędzią południowych elewacji budynków położonych wzdłuż ulic [....] i [....] , przebiegającą ok. 22 m od granicy działki drogowej tych ulic. W takiej sytuacji, wobec braku łącznego spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało odmówić wydania warunków zabudowy. Od powyższej decyzji A.F. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podniosła, że organ I instancji niedostatecznie przeanalizował zabudowę sąsiadującą z inwestycją. W szczególności nie wziął pod uwagę, wieloliniowego układu zabudowy położonej pomiędzy ul. [....] i [....] . Tym samym naruszony został art. 7 kpa. A.F. wskazała nadto, że przy wydaniu w/w decyzji naruszono art. 35 kpa z uwagi na fakt, iż decyzja została wydana po upływie dwóch lat od dnia wszczęcia postępowania. Decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. (.....), na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ar. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił dodatkowo, że możliwość ustalenia warunków zabudowy uzależniona jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma gwarantować istniejącą jedność architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną. Za takim rozumowaniem przemawia zarówno treść art. 61 ust. 1 ustawy jak i orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r. II OSK 646/06 Lex nr 322329). W niniejszej sprawie wykonana przez mgr inż. arch. E.S. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów analiza w sposób jasny wykazała, że nie ma możliwości zabudowy terenu objętego wnioskiem z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z zasadami ładu przestrzennego. Bezspornym jest, że część obszaru analizowanego, na której znajduje się teren inwestycji wskazany do zabudowy (działka.....) jest kompleksem zielonym, niezabudowanym, rozciągającym się od wschodu ul. [....] poprze całą działkę nr [....] , stanowiącą własność OO Kamedułów, a nawet dalej poza obszar analizy, poprzez działkę nr [....] i [....]. W obszarze analizowanym działki dostępne z tej samej drogi publicznej, czyli ul. [....] zabudowane są tylko wzdłuż tej ulicy, a następnie wzdłuż ul. [....] , która stanowi kontynuację ul. [....] w kierunku wschodnim. Budynki usytuowane są w odległości od 0 do ok. 7 m od działki drogowej ul. [....] ok. 9 m od granicy z działką drogową ul. [....]. Natomiast realizacja inwestycji na działce [....] nie tylko miałaby mieć miejsce w terenie wolnym od zabudowy, ale planowany obiekt znajdowałby się w odległości ok. 60 m. od działki drogowej ul. [....]. Brak jest działki sąsiedniej zabudowanej, która mogłaby służyć do przedłużenia linii zabudowy. Działkę sąsiednią zaś należy rozumieć jako działkę położoną w okolicy terenu inwestycji, ale tworzącą pełną urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06 LEX nr 355295). Ustalenia analizy wskazują, że ta część obszaru analizowanego, w której znajduje się działka przeznaczona pod inwestycję powinna zostać niezabudowana, co uniemożliwia wyznaczenie tu jakiejkolwiek linii zabudowy. Od powyższej decyzji A.F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżąca w skardze i w toku postępowania sądowego podniosła, że wbrew twierdzeniu organów dla planowanej inwestycji możliwe jest "określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy tak w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jak również intensywności wykorzystania terenu na podstawie istniejącej zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji". Inwestycja ma również bezpośredni dostęp do drogi publicznej zarówno od ul. [....] jak i od ul. [....] poprzez istniejące wjazdy oraz infrastrukturę techniczną. Możliwe jest też wyznaczenie dla tej inwestycji obowiązującej linii zabudowy. Odmienne stanowisko organu wynikało z wadliwie wyznaczonego obszaru analizy: obszar ten w kierunku zachodnim poszerzono o około 100 m, a w kierunku przeciwnym o około 200 m. Takie, wybiórcze wyznaczenie obszaru nie ma uzasadnienia, a jego wynikiem było pominięcie zabudowy przy ul. [....] (po drugiej stronie ulicy ....), wyznaczającej linię zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Zdaniem skarżącej argument, iż z uwagi na brak drugiej linii zabudowy na południe od już istniejącej nie jest możliwa realizacja inwestycji jest niezgodny z przepisem art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Taka interpretacja przepisu uniemożliwiałaby w ogóle powstawanie w miastach inwestycji w drugich liniach zabudowy. Skarżąca odwołała się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008 r. (II SA/Kr 66/08) cytując z treści jego uzasadnienia następujące fragmenty: "Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust.1". "Rzeczą organu nie jest zaostrzenie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego." "Skoro w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie przewidział odpowiednika art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalającego właścicielowi dochodzić odszkodowania bądź wykupienia nieruchomości w razie zmiany jej wartości, trzeba przyjąć, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może ingerować w treść prawa własności, jak plan miejscowy." W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że aktem który całościowo, dla większego obszaru ma kształtować ład przestrzenny jest miejscowy plan zagospodarowania terenu, a nie decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja określa jedynie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem, co powoduje, że przyszła inwestycja ma wypełnić lukę w zabudowie i w związku z tym musi nawiązywać do zabudowy sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. /dalej – rozporządzeniem/ tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06). W tym kontekście przepisów ograniczających swobodę inwestowania w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego i wydawanych na ich podstawie odmownych decyzji nie można jednostronnie postrzegać jako naruszających prawo własności. Ograniczenia z takiej sytuacji wynikające są w istocie efektem nie tyle opisanych regulacji "zastępczych", ile efektem braku planu zagospodarowania. Wprowadzenie możliwości inwestowania w przypadku braku planu z towarzyszącymi jednak ograniczeniami to wynik zrównoważenia różnorodnych interesów, w tym interesu właścicieli i samorządu. Na tle powyższych uwag stwierdzić w ogólności trzeba, że dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Nie jest uprawnione też generalne twierdzenie, że przepisy wykonawcze do ustawy mogą mieć zastosowanie tylko o tyle, o ile nie uniemożliwiają wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Niewątpliwie linia zabudowy jest jednym z elementów porządku przestrzennego. Nie bez przyczyny w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 regulującym wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa" linia ta wymieniona została jako jeden z parametrów kształtowanych i wyznaczanych przez istniejącą zabudowę sąsiednią. Sposób wyznaczania obowiązującej linii zabudowy uregulowany został przepisem § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W taki też sposób w rozpatrywanej sprawie linie zabudowy zarówno od strony ulicy [....] , jak i ulicy [....] zostały wyznaczone w ramach sporządzonej analizy. Zarzut skarżącej dotyczący wadliwości tej operacji nie jest uprawniony. Prawdą jest, że generalnie w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", co jednak nie oznacza dozwolenia na pomijanie położonych najbliżej zamierzonej inwestycji działek sąsiednich, zwłaszcza, jeśli istniejąca na nich zabudowa jest na tyle charakterystyczna, że ewidentnie wyznacza charakter i sposób zagospodarowania terenu. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy jest oczywiste, że linię zabudowy dla zamierzonej inwestycji wyznaczać musi szereg istniejących już budynków, położonych w zbliżonych odległościach od obu wymienionych ulic. Wyznaczenie innej, niż tak określona, linii zabudowy, możliwe byłoby tylko na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy..". Sporządzona w rozpatrywanej sprawie analiza nie dostarcza żadnego argumentu za przyjęciem odmiennego rozwiązania, a wręcz przeciwnie – tak jak oceniły to organy – takiemu, innemu rozwiązaniu się sprzeciwia i szeroko, gruntownie stanowisko to argumentuje. Prawdą również jest, że obszar analizy został "poszerzony" tylko w jednym kierunku. Po pierwsze jednak zabieg ten został prawidłowo oznaczony w załączniku graficznym, w którym oznaczono też granice "pierwotnego" obszaru analizy, a po wtóre w części tekstowej szczegółowo i logicznie opisano motywy takiego działania. Lektura analizy jednoznacznie potwierdza tezę, że jej wnioski sformułowano w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w "pierwotnym" obszarze, a "poszerzenie" tego obszaru do zakwestionowania tych wniosków nie doprowadziło. Co więcej, w analizie omówiono przyczyny, dla których sugestie skarżącej zmierzające do poszerzenia obszaru analizowanego w przeciwnym kierunki uznano za nieuzasadnione. Słusznie stwierdzono w analizie, że poszerzenie takie miałoby nastąpić tylko w celu "objęcia" zabudowy zorganizowanej w zupełnie innym kompleksie i układzie urbanistycznym, po przeciwnej stronie ulicy [....] , a w efekcie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w sposób naruszający istniejący porządek. Z powyższych powodów nie można podzielić zarzutu skargi, jakoby "poszerzenie" obszaru analizy tylko w jednym kierunku stanowiło wadę dyskwalifikującą tę analizę. Choć bowiem w załączniku graficznym oznaczono obszar "poszerzony", to oznaczono przede wszystkim obszar podstawowy regularnie okalający teren inwestycji. Wykazano też, że linie obowiązującej zabudowy są, w tym podstawowym obszarze analizy, jedynym możliwym, bo niesprzecznym z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, rozwiązaniem. Organ administracji miał zatem pełne podstawy do pozytywnej oceny analizy i podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z jej wnioskami. Skoro inwestycja, z uwagi na jej położenie, nie może spełnić jednego z warunków składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa", a przez to kształtujących ład przestrzenny, to nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków dla tej inwestycji. Decyzja odmowna nie jest zaś decyzją "o ustaleniu warunków", a tylko do takiej odnoszą się przepisy dotyczące załączników (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, § 9 rozporządzenia). Organ nie naruszył więc w niniejszej sprawie ani przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, ani przepisów rozporządzenia, ani też przepisów o postępowaniu dotyczących należytego wyjaśnienia sprawy. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.