II SA/Kr 560/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 4 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 4 marca 2014 r. znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 20 listopada 1995 r. znak [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] w Z. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że pismem z 23 września 2013 r., A. F., powołując się na regulację art. 127 § 1 k.p.a., zaskarżył w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 20 listopada 1995 r. znak [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] w Z., podnosząc przy tym szereg zarzutów świadczących jego zdaniem o wydaniu tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Wojewoda [...] wskazał, że do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynęły także pisma A. F. z 14 października 2013r. - "Uzupełnienie skargi z 23.09.2013", z 24 października 2013 r. - "Uzupełnienie odwołania od decyzji Starosty [...] z 20.11.1995 r. znak [...]", z dnia 25 października 2013 r. - "Wezwanie nr 3 do usunięcia braków w postępowaniu administracyjnym nr [...]", z dnia 28 października 2013 r.-"Wezwanie nr 2 do usunięcia braków w postępowaniu administracyjnym nr [...]", z dnia 29 października 2013 r. - "Wezwanie nr 1 do usunięcia braków w postępowaniu administracyjnym nr [...]" i z dnia 15 października 2013 r. (data wpływu: 13 listopada 2013 r.) - "Uzupełnienie skargi". Dalej wyjaśniono, że pismem Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego w K. z 19 grudnia 2013 r. znak [...] organ zwrócił się do A. F. z prośbą o udzielenie wyjaśnień, czy jego pismo z 23 września 2013 r. należy traktować jako odwołanie od ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 20 listopada 1995 r. znak [...] (o czym świadczyć miało powołanie się przez niego na przepis art. 127 § 1 k.p.a.), czy też jego zamiarem było wszczęcie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ww. decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (jak to sugerowało użyte w jego piśmie sformułowanie "wydanej z rażącym naruszeniem prawa"). Następnie organ odwoławczy przypomniał, iż wobec braku odpowiedzi ze strony A. F. na powyższe pismo Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego w K., pismem z 29 stycznia 2014 r. Wojewoda [...] ponownie zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o wyjaśnienie charakteru jego podania w terminie 10 dni od daty doręczenia zapytania, informując jednocześnie, iż w przypadku braku informacji we wskazanym powyżej terminie Wojewoda [...] uzna, iż intencją A. F. było wniesienie odwołania od ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 20 listopada 1995 r. znak [...]. Do chwili wydania niniejszego postanowienia Wojewoda nie otrzymał wyjaśnień A. F. we wskazanym powyżej zakresie. Wojewoda wyjaśnił następnie, że ugruntowany i jednolity jest w doktrynie prawa pogląd, wedle którego przedmiotem odwołania może być tylko decyzja nieostateczna (tak m.in. A. Wróbel, tamże, oraz J. Zimmermann, Polska jurysdykcja, 1996), co wynika z analizy przepisów art. 127 § 1 w związku z art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/G1 550/13 organ II instancji wskazał, że przepis art. 134 k.p.a. wprowadza pewną kolejność stosowania obu uregulowanych w nim instytucji. Po wniesieniu odwalania czynności organu powinny skoncentrować się w pierwszej kolejności na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Organ odwoławczy w konsekwencji nie powinien się znaleźć w sytuacji zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru. Wojewoda wyjaśnił również, że także kwestia ustalenia legitymacji procesowej strony w danym postępowaniu administracyjnym (które to ustalenie następuje co do zasady w decyzji kończącej postępowanie) następuje dopiero po ustaleniu spełnienia wymogów formalnych skutecznego złożenia odwołania, przewidzianych w szczególności w art. 134 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 211/12, LEX nr 1212514). W kontekście powyższego zdaniem Wojewody kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia odwołania A. F. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. o odmowie zwrotu nieruchomości miało ustalenie, iż decyzja ta została następnie utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z 30 stycznia 1996 r. znak [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania A. F., od której skargę oddalił następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 276/01. Powyższa okoliczność powoduje zatem, iż zaskarżona obecnie decyzja została zastąpiona decyzją organu II instancji, a więc "decyzja poprzednia po prostu nie obowiązuje (upada) z chwilą, kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją" (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków). W przedmiotowej sprawie bowiem to z decyzją organu odwoławczego - Wojewody [...] - związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Z punktu widzenia prawa materialnego to nowe rozstrzygnięcie, kończące proces jurysdykcyjny, jest w istocie pierwszym i jedynym w tej sprawie. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 20 listopada 1995 r. znak [...] została "zastąpiona" w obrocie prawnym wydaną w jej miejsce ostateczną decyzją Wojewody [...] z 26 marca 1993 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W świetle powyższego w ocenie Wojewody [...] wniesienie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 20 listopada 1995 r., jako decyzji ostatecznej, odwołania jest prawnie niedopuszczalne i wobec tego zasadnym stało się wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. F.. W wywiedzionej osobiście skardze A. F. zarzucił wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na tym, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 1996 r. zostały wydane przez cyt. "osoby będące tajnymi współpracownikami Urzędu Bezpieczeństwa". Nadto przy wydaniu tych decyzji nie zastosowano art. 97 § 1 k.p.a., na podstawie którego postępowanie było zawieszone, a zatem organy nie mogły wydać decyzji, bowiem nie dopuszczał tego przepis art. 102 k.p.a. Skarżący podniósł także, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N., jak i decyzja Wojewody od chwili wydania były nieważne z mocy prawa, ponieważ cyt. "wskazany w nich podmiot [...] S.A. nie ma żadnego związku z działającymi w postępowaniu wywłaszczeniowym w imieniu własnym H. Z. i S. Z.". Nadto skarżący zarzucił, że podpis widniejący pod decyzją Wojewody [...] nie został naniesiony przez właściwą osobę. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego w Z., który stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 20 listopada 1995 r. nie była decyzją ostateczną, bowiem była wydana po zawieszeniu postępowania z mocy prawa, w związku z czym postępowanie należało najpierw podjąć w drodze postanowienia. Skarżący wniósł nadto o nałożenie grzywny na Wojewodę w wysokości 10-krotnego miesięcznego wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga A. F. nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 4 marca 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. F. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 20 listopada 1995 r. znak: [...]. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że konstrukcja art. 134 k.p.a. wskazuje kolejność działań podejmowanych przez organ drugiej instancji przy badaniu, czy odwołanie zostało skutecznie wniesione. Na początku organ powinien dokonać oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy w konsekwencji nie powinien się znaleźć w sytuacji zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie aktu prawnego), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też wyczerpanie toku instancji. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1661/06). Przede wszystkim wskazać należy, że odwołanie można wnieść tylko od decyzji nieostatecznych organu I instancji, znajdujących się w obrocie prawnym. Wynika to z treści art. 16 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 20 listopada 1995 r. znak: [...]. Jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 1996 r. znak: [...]. Z kolei skarga wniesiona przez A. F. na ww. decyzję został oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 276/01. Stwierdzić więc należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia, gdy tok postępowania odwoławczego w sprawie został już wyczerpany. Należy zaznaczyć, że A. F. skorzystał już prawa wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 20 listopada 1995r. Ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 1996 r. znak: [...] została wydana właśnie na skutek prowadzonego postępowania odwoławczego zainicjowanego przez A. F.. Nadto należy podkreślić, że zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie prawa administracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, decyzja drugiej instancji zastępuje poprzednią, wchodzi w jej miejsce (...). Można powiedzieć, że decyzja poprzednia po prostu nie obowiązuje (upada) z chwilą, kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją (tak J. Zimmerrnann, Administracyjny tok instancji, Kraków s. 66). W przedmiotowej sprawie decyzja organu drugiej instancji tj. decyzja Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 1996 r. zastąpiła w obrocie prawnym decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 20 listopada 1995 r. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 1996 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 20 listopada 1995 r. znak: [...] pozostaje nadal w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.