II SA/Kr 563/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o.o. w W. kwotę 697 zł ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 grudnia 2007 r. orzekł na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno - usługowo -hotelowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną (rozbudowa sieci C.O. i sieci energetycznej) na działkach nr [...] ,[...] ,[...] it... obr. [...] przy ul. [...] w K ". Przedmiotowa decyzja wobec braku jej zaskarżenia, stała się ostateczna. Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta K. zawiadomił strony ww. postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 grudnia 2007 r. a, decyzją z dnia 11 września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta K. stwierdził z urzędu wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji objęty został ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", a ustalone decyzją warunki zabudowy nie pokrywają się z postanowieniami planu, odnośnie możliwości zabudowy przedmiotowego terenu. Nadto w oparciu o przedmiotową decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja została zaskarżona przez spółkę [...] Sp. z o.o., wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że jakkolwiek decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z merytorycznego punktu widzenia jest prawidłowa, to posiada wadę formalną - skierowana została bowiem do osób nieżyjących, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru. Orzekając ponownie organ I instancji zweryfikował krąg stron postępowania sprawdzając stan własnościowy działki nr [...] (aktualnie [...]) i stwierdził, że zmarłe strony, a to F.O. i K.K. nie figurują już jako właściciele ww. działki, a jako właściciele wskazani są M.K. oraz M.K. (synowie zmarłego K.K. ). Organ odstąpił od ustalania spadkobierców zmarłych stron i zawiadomił o toczącym się postępowaniu aktualnych właścicieli działki nr [...] (aktualnie [...] ). Decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta K. ponownie stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia 5 grudnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] Sp. z o.o., podnosząc konieczność ustalenia pełnego kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania, a jednocześnie wnosząc o zawieszenie postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało jednak, przed rozpatrzeniem odwołania od decyzji z dnia 18 sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 5 grudnia 2007r. Decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. znak [...] stwierdziło nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż dwie strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w.w. inwestycji, a to F.O. i K.K. , nie żyły w trakcie trwania tego postępowania, pomimo to jednak były w nim traktowane jako strony i została im doręczona decyzja to postępowanie kończąca. Dodatkowo następcy prawni zmarłego K.K. – M.K. i M.K. w postępowaniu tym nie brali udziału, wadliwość decyzji spowodowała zatem skutek w postaci pominięcia w postępowaniu osób posiadających w nim interes prawny, który to skutek nie może być akceptowany z punktu widzenia zasad ogólnych k.p.a. Podkreślono, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo, że równolegle prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wygaszenia decyzji, której nieważność została stwierdzona w niniejszym postępowaniu, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności mimo braku zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności, - art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec państwa - art. 10 k.p.a. poprzez odstąpienie od zawiadomienia wszystkich osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu - art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z wyjaśnienia stronom przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 marca 2016r. nr [...] , na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. W sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 5 grudnia 2007 r. strony postępowania tj. F.O. i K.K. nie żyły w trakcie trwania tego postępowania, a mimo to jednak były w nim traktowane jako strony i została do nich skierowana decyzja to postępowanie kończąca. Nadto w sytuacji skierowania decyzji do osoby zmarłej w świetle aktualnej linii orzeczniczej istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności tej ostatecznej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wyłącznie w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o brak podstaw do tegoż doręczenia, lecz właśnie o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną" (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 1935/11, CBOSA). Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji wyczerpuje przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4, aczkolwiek może też być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, a nawet jako przypadek trwałej niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut co do wadliwej kwalifikacji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podtrzymało również stanowisko co do braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji złożenia odwołania od decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W sytuacji uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji, a następnie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy ze skutkiem ex tunc, decyzja w sprawie wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy obarczona byłaby wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji pomimo braku zaistnienia w niniejszej sprawie odpowiedniej do tego przesłanki, - art. 8 kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 28 w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania nieważnościowego z pominięciem wszystkich osób, którym powinien przysługiwać status strony postępowania, - art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, - art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejednoznaczne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podano, iż Kolegium odstąpiło w niniejszej sprawie od ustalenia kręgu spadkobierców wskazanych w decyzji zmarłych stron postępowania. O toczącym się postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 grudnia 2007 roku zawiadomieni zostali bowiem jedynie aktualni właściciele działki numer [...] (aktualnie [...] ). Takie działanie stanowi naruszenie przepisów kpa, gdyż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji powinni być następcy prawni zmarłych osób, którzy w poprzednim postępowaniu posiadali status strony. Następcy prawni powyższych osób mają interes prawny w niniejszym postępowaniu, w związku z czym ich udział w charakterze jego strony był w sprawie konieczny. W związku z tym organ administracji publicznej naruszył treść art. 28 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania nieważnościowego z pominięciem wszystkich osób, którym powinien przysługiwać status strony postępowania. Działanie organu stanowi również naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Nadto okoliczności wskazane przez organ nie powinny być w ogóle kwalifikowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. W zaistniałej sytuacji może być bowiem mowa jedynie o podstawie do wznowienia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy przy przyjęciu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nieprawidłowości wskazywane przez organ polegają bowiem na pominięciu podmiotów, którym w momencie wydawania zakwestionowanej decyzji przysługiwało prawo własności działki ewidencyjnej numer [...] po śmierci wskazanych powyżej osób. Ponadto w przypadku uznania, iż w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie nie powinno zostać wznowione lecz zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, potencjalne skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie powinno być kwalifikowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takim wypadku może zaistnieć bowiem ewentualnie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, czyli skierowania decyzji do osoby niebędącą stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że termin "rażące naruszenie prawa" co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235, posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243) – tak: Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, brak podstaw do zaaprobowania poglądu jaki wyraził organ, że traktowanie za stronę i wysłanie decyzji do osób, które nie żyły, stanowi rażące naruszenie prawa. Jak trafnie argumentuje skarżący, okoliczności wskazane przez organ mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy przy przyjęciu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Polegają one bowiem na pominięciu podmiotów, którym w momencie wydawania zakwestionowanej decyzji przysługiwało prawo własności działki ewidencyjnej numer [...] po śmierci osób, którym organ doręczył decyzję nie wiedząc, że nie żyją. Również trafnie wskazuje się w skardze, że potencjalne skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie powinno być kwalifikowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takim wypadku może bowiem zaistnieć ewentualnie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, czyli skierowania decyzji do osoby niebędącą stroną w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jednak przesłanek, aby na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa uznać za nieważną decyzję Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy z dnia 5 grudnia 2007 r. Aktualnie zarówno w doktrynie (np.: Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego) jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w przepisie tym nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. Przykładem może być skierowanie decyzji o rozbiórce nie wobec właściciela nieruchomości, lecz jej użytkownika, który nie jest ani zarządcą, ani inwestorem. W przedmiotowej sprawie F.O. i K.K. , którym ówcześnie przysługiwało prawo własności działki ewidencyjnej o aktualnym numerze [...] a którzy nie żyli w trakcie trwania postępowania o wydanie decyzji wz, a którym została doręczona decyzja kończąca to postępowanie, nie byli wnioskodawcami wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie dawała też im żadnych uprawnień, ani nie nakładała na nich żadnych obowiązków. Byli traktowani za stronę, jako współwłaściciele działki, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe, wysłanie do nich decyzji zamiast do ich następców prawnych nie może być kwalifikowane jako podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy również na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Kończąc można dodać, że gdyby sąd aprobował poglądy organu przedstawione w zaskarżonej decyzji, skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Organ obie decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności wysłał do A.S. , która była stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże zmarła w dniu 2.08.2015r. (akt zgonu – k. [...] akt sądowych), a zatem przed wszczęciem postępowania nieważnościowego i przed wydaniem pierwszej w tym przedmiocie decyzji SKO. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.