II SA/Kr 570/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr. / Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Nawojowa z dnia 11 czerwca 2011 r. nr X/76/11 w przedmiocie określenia zasad umieszczania reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych na obszarze gminy Nawojowa oraz ustalenia stawek opłat pobieranych za umieszczanie i używanie reklam stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: 1. § 1 w zakresie słów "oraz pobieranie z tego tytułu opłat", 2. § 10 ust. 1, 3. § 11, 4. załącznika określającego zasady ustalania wysokości opłat za używanie reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych. W dniu 11 czerwca 2011 r. Rada Gminy Nawojowa podjęła uchwałę Nr X/76/11 w sprawie określenia zasad umieszczania reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych na obszarze gminy Nawojowa oraz ustalenia stawek opłat pobieranych za umieszczanie i używanie reklam (k.6 – 7 akt sądowych). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 j.t., z późn. zm.} oraz przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45 poz. 236 j.t.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr X/76/11 Rady Gminy Nawojowa z dnia 11 czerwca 2011 r. w sprawie określenia zasad umieszczania reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych na obszarze gminy Nawojowa oraz ustalenia stawek opłat pobieranych za umieszczanie i używanie reklam, na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 j.t., z późn. zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Wojewoda Małopolski zaskarżył przywołaną powyżej uchwałę Rady Gminy Nawojowa i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: 1) części § 10 ust. 1 w zakresie treści ujętych w punkcie 1 i punkcie 2; 2) § 11; 3) załącznika do uchwały Nr X/76/11 Rady Gminy Nawojowa z dnia 11 czerwca 2011 r. określającego zasady ustalania wysokości opłat za używanie reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych. W § 10 tekstu uchwały w ust. 1 Rada Gminy Nawojowa postanowiła, iż za umieszczenie i używanie reklamy pobierane są opłaty, tj. określone w punktach 1 i 2 do § 10 (odpowiednio: opłata miesięczna za używanie reklamy określona w załączniku nr 1 do uchwały oraz opłata jednorazowa za umieszczenie reklamy w wysokości opłaty miesięcznej). W § 11 Rada postanowiła, iż stawki opłat określone w załączniku nr 1 ulegają stosownej waloryzacji. Z kolei w załączniku nr 1 do uchwały zawarte zostały ustalania wysokości opłat za używanie reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych, będące, zdaniem wojewody, w istocie określeniem sztywnych cen stanowiących wysokość miesięcznych, zróżnicowanych w zależności od rodzaju reklamy oraz miejsca ich umieszczenia. W ocenie organu nadzoru podjęcie przez radę gminy uchwały, której przedmiotem jest określenie zasad umieszczania reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych na obszarze gminy oraz jednoczesne ustalenie stawek opłat pobieranych za umieszczanie i używanie tychże reklam stanowi naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Niedopuszczalnym jest bowiem w ocenie strony skarżącej regulowanie w jednej uchwale, mającej być w zamiarze gminy aktem prawa miejscowego, materii należącej do aktów o charakterze aktów prawa miejscowego (zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) i regulacji do tej kategorii nie należącej (opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). Zdaniem strony skarżącej, ustalenie wysokości opłat za umieszczanie i używanie reklam nie mieści się w dyspozycji przepisu, który wskazano jako podstawę prawną w treści przedmiotowej uchwały. Przywołany w uchwale art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje uprawnienie dla organów gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Obydwa z przywołanych wyżej przepisów zawierają zatem podstawę prawną do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czy też zasad zarządu mieniem gminy. Pod pojęciem "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" nie można rozumieć uprawnienia do nakładania opłat i zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej podejmowanych na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Przez "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady zarządu mieniem gminy" należy rozumieć jako ogólne wytyczne, reguły, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków. Pojęcie "zasady i tryb korzystania" z mienia gminnego nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat. Rada gminy nie może określać w sposób sztywny wysokości cen za umieszczanie reklam na obiektach i terenach komunalnych, gdyż jej kompetencja ogranicza się jedynie do ewentualnego określenia zasad obliczania opłaty np. poprzez wskazanie "widełek". Ustalenie stawek opłat pobieranych za umieszczanie i używanie reklam mogłoby nastąpić na podstawie drugiego z przywołanych w podstawie prawnej tej uchwały przepisów prawa, mianowicie na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego jednakże przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydawania przez organy gminy przepisów powszechnie obowiązujących - aktów prawa miejscowego, które dotyczyłyby ww. cen i opłat. Organ stanowiący gminy może zatem określić wysokość przedmiotowych opłat w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego. Wojewoda podniósł też, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, pomimo pojawiających się orzeczeń przeciwnych, dominuje jednak pogląd, zgodnie z którym akty prawne podjęte na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego Rada Gminy Nawojowa uznała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz.1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały. Skarga jest zasadna, ale nie z powodu zasadności zarzutów w niej zawartych. Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2011.45.236 j.t.) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) ustawy stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a ust. 2 określa w jakim zakresie, na podstawie niniejszej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego, wymieniając m.in. w punkcie 4 - zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ww. przepis art. 40 nie zawiera podstawy do wydania przez organy gminy aktu prawa miejscowego w zakresie cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie w zakresie zasad (np. zasady odpłatności) i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy jest jednak uprawniona przez powołany wyżej przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie oceniając charakteru uchwały podjętej na podstawie tego ostatniego przepisu (znając rozbieżne stanowiska doktryny i sądów administracyjnych co do wiążącego charakteru tak ustalonych cen i opłat, vide np. wyrok NSA z 29.11.201 SA/Wr 1515/01, uchwała SN z 16.09.1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz.80 , wyrok NSA z 15.10.199 r. II SA/Wr 484/98, OSS 2000, nr 3, poz.79 ), podkreślić należy, iż nawet przy przyjęciu, że uchwała określająca sposób ustalania opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego nie jest przepisem powszechnie obowiązującym (aktem prawa miejscowego) ale ma jedynie charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (jak ocenia Wojewoda), to brak jest przepisu prawa zakazującego łączenie w jednej uchwale przepisów aktu prawa miejscowego z postanowieniami nie mającymi takiego charakteru, ze względu na który można by stwierdzić "sprzeczność z prawem" a w konsekwencji - nieważność takiej uchwały. Chociaż ze względów legislacyjnych i ze względu na różne skutki uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego oraz uchwały nie mającej takiego charakteru wskazane byłoby ich niełączenie w jednej uchwale, to, zdaniem Sądu, w aktualnie obowiązującym porządku prawnym brak przepisu prawnego, z którego wprost możnaby wywieść taki zakaz. Przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest natomiast jej sprzeczność z przepisem art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Mianowicie przepis ten upoważnia radę gminy do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za: - usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz - za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała dotyczy zasad umieszczenia reklam, a umieszczenie reklam nie jest usługą komunalną, to oznacza to, że rada gminy mogła, na podstawie ww. przepisu, określić jedynie ceny i opłaty albo sposób ich ustalania za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego tj. z obiektów i urządzeń ogólnodostępnych, służących zaspokajaniu określonych potrzeb mieszkańców. Wskazany przepis ustawy o gospodarce komunalnej nie daje podstaw do ustalenia opłat za umieszczanie reklam na wszystkich obiektach, urządzeniach, czy terenach stanowiących własność gminy, ale jedynie na obiektach i urządzeniach użyteczności publicznej. Rada gminy podejmując zatem zaskarżoną uchwałę nie miała podstawy prawnej do ustalenia opłat za umieszczenie i używanie reklam na "terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych ", a jest oczywiste, że nie wszystkie obiekty i urządzenia gminy pełnią funkcję użyteczności publicznej. Ponadto cyt. przepis art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej odnosi się tylko do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, która dotyczy zasad ustalania wysokości opłat za używanie reklam na terenach, obiektach i urządzeniach komunalnych, jako wydanej z przekroczeniem ustawowego upoważnienia określonego w art. 4 ww. ustawy. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność, dlatego orzeczono jak w sentencji.