II SA/Kr 577/17

Kraków, dnia 8 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni Produkcji i Usług [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. nr XXXII/452/17 w przedmiocie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 30 marca 2017 r. Spółdzielnia Produkcji i Usług [...] w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W skardze zarzucono sprzeczność przepisów uchwały a w szczególności jej § 4 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 z przepisami prawa międzynarodowego, a w szczególności z przepisami Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/I25/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe przez wprowadzenie do zaskarżanych przepisów uchwały zapisu, że wprowadzane nią regulacje dotyczące parametrów jakościowych kotłów centralnego ogrzewania określonych załącznikiem nr II do powyższego rozporządzenia Komisji Europejskiej a powołanym w postanowieniach wspomnianej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego obowiązywać będą zgodnie z postanowieniami art. 4 uchwały Sejmiku od dnia 1 lipca 2017 r., a nie jak przyjęto w Rozporządzeniu Komisji (UE) od dnia 1 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu podano, że zaskarżaną uchwałą Sejmik Województwa Małopolskiego wprowadza ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych dla wytwarzania oraz dostarczania ciepła, a także w jej § 4 wprowadza nakazy w zakresie wykorzystywania w opisanych wcześniej instalacjach niektórych rodzajów kotłów C.O. zobowiązując jednocześnie użytkowników instalacji C.O. do wyłącznego stosowania od dnia 1 lipca 2017 r. w tych instalacjach kotłów C.O. spełniających wymagania w zakresie sprawności cieplnej i emisji zanieczyszczeń określone dla klasy 5 według normy PN-EN-303-5:2012 kotły grzewcze jako przewidzianych w pkt 1 załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe, które to rozporządzenie wprowadziło tego rodzaju obowiązek dopiero od dnia 1 stycznia 2020 r. Zdaniem strony skarżącej regulacje zawarte w uchwale Sejmiku Województwa naruszają nie tylko interes prawny użytkowników tego rodzaju instalacji, ale także naruszają interes prawny producentów kotłów centralnego ogrzewania z terenów województwa małopolskiego na obszarze, którego obowiązuje zaskarżana uchwała Sejmiku, a takim producentem jest również strona skarżąca, a to z uwagi na brak możliwości dostosowania się w zakresie parametrów jakościowych produkowanych kotłów centralnego ogrzewania do wymogów określonych załącznikiem nr II powołanego wyżej rozporządzenia Komisji Europejskiej jako aktu prawa międzynarodowego w okresie do dnia 1 lipca 2017 r. tj. jako bardzo krótkiego okresu przejściowego do wprowadzenia obowiązywania zaskarżanej uchwały. Bezsporną sprawą wydaje się być okoliczność, że postanowienia wspomnianej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w powyższym względzie nie będą dotyczyć tylko interesu prawnego użytkowników tego rodzaju kotłów centralnego ogrzewania jak to zakładają przepisy tej uchwały, ale także dotyczyć będą interesu prawnego producentów kotłów centralnego ogrzewania jako urządzeń wykorzystywanych w tych instalacjach u ich użytkowników, a takim producentem jest również skarżąca jako przedsiębiorca. Doświadczenie życiowe niewątpliwie dostarcza przekonania, że w okresie zaledwie 3-4 miesięcy nie jest możliwe dostosowanie produkcji kotłów centralnego ogrzewania do wymogów w zakresie nowych parametrów jakościowych tych wyrobów i to w poważniejszym zakresie, co ma miejsce w odniesieniu do takich urządzeń jak kotły centralnego ogrzewania opalane paliwem stałym, o których mowa w załączniku nr II do powołanego wyżej rozporządzenia KE z uwagi już tylko na same procedury związane z koniecznością przeprowadzenia badań technicznych przez odpowiednią jednostkę w zakresie spełniania przez te urządzenia wymaganych tymi przepisami wspomnianych parametrów jakościowych podczas ich eksploatacji, nie mówiąc już o niezbędnym czasie do przestawienia zmian w technologii produkcji tych urządzeń w zakładzie produkcyjnym, a także dalszego czasookresu do wprowadzenia tych nowo produkowanych urządzeń do obrotu handlowego. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego podniósł, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 96 ust. 1 prawa ochrony środowiska sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten stanowi wystarczające upoważnienie do wprowadzenia ograniczeń. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze przedmiotowe uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Skarżąca, składając niniejszą skargę na uchwałę nr XXXII/452/17 obowiązana jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym rozporządzeniem a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżony przepis naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Strona skarżąca nie sformułowała tez wskazujących na czym opiera swą legitymację skargową oprócz stwierdzenia istnienia interesu prawnego producentów kotłów centralnego ogrzewania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXXII/452/17 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga została wniesiona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i w terminie. Natomiast strona skarżąca nie wylegitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby skarżącej drogę do merytorycznej kontroli uchwały. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Rozwijając powyższe Sąd podkreśla, iż naruszenie interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. I tak, podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę sejmiku województwa powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodziła naruszenie swojego interesu prawnego z tego, że zaskarżoną uchwałą nałożono ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych dla wytwarzania oraz dostarczania ciepła, a także w jej § 4 wprowadzono nakazy w zakresie wykorzystywania w opisanych wcześniej instalacjach niektórych rodzajów kotłów C.O. zobowiązując jednocześnie użytkowników instalacji C.O. do wyłącznego stosowania od dnia 1 lipca 2017 r. w tych instalacjach kotłów C.O. spełniających wymagania w zakresie sprawności cieplnej i emisji zanieczyszczeń określone dla klasy 5 według normy PN-EN-303-5:2012 kotły grzewcze jako przewidzianych w pkt 1 załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe, które to rozporządzenie wprowadziło tego rodzaju obowiązek dopiero od dnia 1 stycznia 2020 r. Podkreślenia wymaga, że strona skarżąca jest producentem kotłów C.O., a nie ich użytkownikiem. Tymczasem w zaskarżonej uchwale nie nałożono ograniczeń czy zakazów w zakresie produkcji, wytwarzania, ani też sprzedaży kotłów centralnego ogrzewania. Co więcej strona skarżąca nie oparła swojego interesu prawnego na naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego. Jak już wspomniano powyżej na skarżącym ciążył obowiązek wykazania zaistniałego w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości naruszenia konkretnego uprawnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia. Zaskarżona uchwała ma na celu poprawę jakości powietrza na terenie województwa małopolskiego w żadnym zakresie nie ogranicza ona możliwości produkowania kotłów centralnego ogrzewania. Nie wpływa też bezpośrednio na sferę uprawnień strony skarżącej. Ta okoliczność, że po wejściu w życie przedmiotowej uchwały może spaść sprzedaż wspomnianych kotłów na terenie Województwa Malopolskiego nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez stronę skarżącą, a co najwyżej interesu faktycznego. Skarżący zobligowany był do wykazania, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący musi więc wykazać naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jego sytuację prawną. Dodatkowo naruszony interes prawny winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Podkreślić również należy, że zaskarżona uchwała nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw wchodzi w życie w dniu 1 lipca 2017 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 407/06 gdzie Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego może mieć miejsce dopiero w dacie wejścia wadliwej uchwały w życie. Wcześniej, do dnia jej wejścia do obrotu prawnego, rozwiązania prawne uchwały nie ingerują w interes prawny jednostki, jak i jej uprawnienia. Tym samym nie można w takiej sytuacji powiedzieć o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Samo opublikowanie uchwały nie implikuje jeszcze naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia bowiem nie powoduje negatywnych następstw w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego). Dlatego też wezwanie do usunięcia naruszenia może mieć miejsce dopiero od daty jego zaistnienia (naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki), tj. od momentu wejścia w życie wadliwej uchwały. W stanie faktycznym sprawy, skoro zaskarżona do Sądu uchwała wejdzie dopiero w życie w dniu 1 lipca 2017 r. to zarówno wezwanie od usunięcia naruszenia prawa jak i skarga na uchwałę wniesiona do sądu administracyjnego były przedwczesne. W związku z powyższymi ustaleniami Sąd był zobligowany działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a. do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi.