II SA/Kr 579/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skargę oddala. Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. T. L. reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...] i na cele drogi wewnętrznej - wspólnej komunikacji na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Do wniosku załączono pismo z dnia 4 grudnia 2015 r. (zatytułowane "zgoda"), zgodnie z którym wszyscy ówcześni właściciele działki nr [...] obręb [...]: M. K., T. L. i W. U. wyrazili zgodę na wykonanie projektu zjazdu z drogi publicznej nr [...] i [...] na działkę nr [...] w m. [...], gmina [...] oraz wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...] w m. [...] gmina [...]. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zezwolił T. L. na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0440 ha stanowiącego użytki rolne RIIIa, na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], przeznaczonego na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z załączonym planem zagospodarowania działki opracowanym przez mgr inż. arch. M. K. , stanowiącym załącznik graficzny decyzji. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Starosta [...] zezwolił właścicielom: T. L., M. K. i W. U. na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0235 ha stanowiącego użytki rolne RIIIa, na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], przeznaczonego na cele drogi wewnętrznej - wspólnej komunikacji, zgodnie z załączonym planem zagospodarowania działki opracowanym przez mgr inż. arch. M. K. , stanowiącym załącznik graficzny decyzji. W decyzji ustalono właścicielom należność w kwocie 7 533 zł 98 gr, która zostanie pomniejszona o wartość wolnorynkową gruntu ustaloną w dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, oraz ustalono opłatę roczną w kwocie 753 zł 40 gr, płatną przez okres 10 lat, zgodnie z udziałami we własności, od dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, tj. rozpoczęcia budowy. W decyzji nałożono na właścicieli obowiązek zgłoszenia rozpoczęcia budowy drogi. Od powyższej decyzji współwłaścicielka działki nr [...] obręb [...] - M. K., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 4 pkt. 11,12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1,2 a i art. 12 ust. 14,6-8,13 i 14, art. 28 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zezwolił sprawcy wyłączenia T. L. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,0265 ha na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], zajętego na cele wewnętrznej drogi dojazdowej (oznaczonego na mapie poglądowej nr 1 kolorem czerwonym), ustalił sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego powyżej, w kwocie 9 345 zł 35 gr, a następnie zwolnił go z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności, oraz ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu w kwocie 934 zł 54 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2018 do 2027 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że jeżeli rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów nastąpiło bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, a grunty te zostały przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ z urzędu jest zobowiązany wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie i podwyższyć należność z tego tytułu o 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l."). Organ podniósł również, że wydając decyzję w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji, obowiązkiem organu jest ustalenie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, według jakich cen należy ustalić należność pieniężną oraz jaka jest niezbędna powierzchnia wymagana do wyłączenia. Wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l, wymaga precyzyjnego ustalenia obszaru, na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2017 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru przeprowadzili wizję w terenie. Oględzin dokonano bez obecności współwłaścicieli działki (pomimo skutecznego powiadomienia o oględzinach), sporządzono protokół, szkic i dokumentację fotograficzną. Po oględzinach opracowano mapę poglądową nr 1: na kopii mapy ewidencyjnej zaznaczono i zwymiarowano obszar gruntu faktycznie wyłączony z produkcji rolnej, utwardzony gruzem i kamieniem. Obliczono jego powierzchnię: 53 m x 5 m = 265 m2. Grunt ten oznaczono kolorem czerwonym. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że zagospodarowanie części działki nr [...] obręb [...] na długości 53 m nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Na tej części działki rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez utwardzenie drogi gruzem, która jest wykorzystywana jako dojazd do prowadzonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach sąsiednich. Warunkiem zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. jest ustalenie, iż działka przeznaczone była na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania gminy. Część działki nr [...] obręb [...] oznaczona na mapie poglądowej nr 1 kolorem czerwonym, wyłączona z produkcji rolnej, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu Ł.2MN.08), zatem przeznaczona jest na cele nierolnicze. Analizując zgromadzone dokumenty ustalono, iż utwardzenie drogi nastąpiło w lutym 2016 roku, zatem wówczas nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., tj. niezgodnie z przepisami ustawy. Utwardzenia drogi, a zarazem faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dokonał ówczesny współwłaściciel działki - T. L.. Za sprawcę wyłączenia uznano zatem T. L.. Wartość rynkową gruntu w [...] w dacie faktycznego wyłączenia gruntu, w celu zastosowania przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, ustalono w kwocie 5 000 zł za 1 ar. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożył T. L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie ustalenie, iż wyłącznym sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej stanowiącej użytki rolne RIIIa o pow. 0,0265 ha na działce nr [...], obręb [...] gmina [...] zajętego na cele wewnętrznej drogi dojazdowej był T. L., w sytuacji gdy wszyscy współwłaściciele uczestniczyli w wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej tj. również M. K. i W. U., - błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie zaniechanie poczynienia ustaleń, czy w lutym 2016 roku została utwardzona cała działka nr [...] położona w [...] czy tylko część i punktowo, - błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie zaniechanie poczynienia ustaleń, kiedy dokładnie wyłączono spod produkcji rolnej pow. 0,0265 ha na działce nr [...] położoną w [...], - błędna ustalenie stanu faktycznego, iż w lutym 2016 roku już cały dojazd był wysypany gruzem w sytuacji gdy tylko punktowo było utwardzone i dużo mniejsza powierzchnia aniżeli ta wskazana w decyzji, utwardzenie i wyłączenie z produkcji rolnej powierzchni jaka została wskazana nastąpiło dużo później i w wyłączeniu spod produkcji rolnej uczestniczyli wszyscy współwłaściciele, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego poczynienia ustaleń w zakresach jak wyżej, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji, - naruszenie art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez niezastosowanie, a mianowicie przyjęcie, iż wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej nastąpiło wówczas gdy utwardzono cześć działki nr [...], a nie od momentu gdy wszyscy współwłaściciele tj. M. K., T. L. i W. U. rozpoczęli użytkowanie działki nr [...] jako drogi dojazdowej, - naruszenie art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. poprzez błędne zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, iż wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej to wysypanie gruzu pod drogę aby poprawić jezdność drogi, w sytuacji gdy to jest zmiana sposobu użytkowania gruntu rolnego i zmiana sposobu przeznaczenia i inne wykorzystywanie gruntu aniżeli do produkcji rolnej, co nastąpiło jeszcze przed lutym 2016 roku, - błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez nieobciążenie pozostałych współwłaścicieli i sprawców wyłączenia opłatami rocznymi na cele nierolnicze, pomimo że również uczestniczyli w wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i również powinni zostać obciążeni tymi opłatami. Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania i przychylił się do ustaleń organu I instancji, wskazując, iż część działki nr [...], na długości 53m, nie jest użytkowana rolniczo. Na tej części działki rozpoczęto, zdaniem Kolegium, inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez utwardzenie drogi gruzem. Ustalenia poczynione w trakcie postępowania pozwalają na stwierdzenie, że trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej zajętego na cele wewnętrznej drogi dojazdowej, w obrębie działki nr [...] – dokonał T. L., to on więc jest sprawcą niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji i to sprawcy ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Kolegium wskazało, iż skarżący nie uzyskał wymaganej przepisami prawa decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów z działki nr [...], a wniosek o wyłączenie złożył już po dokonaniu wyłączenia. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, że T. L. faktycznie wyłączył grunt z produkcji rolnej w lutym 2016 r. Kolegium zaznaczyło, iż wyłączenie gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zgodnie z tą definicją jest te rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W przedmiotowej sprawie wyłączenie gruntu nastąpiło w lutym 2016 r., kiedy to utwardzono drogę wykorzystywaną jako dojazd do budynku znajdującego się na działce nr [...]. Kolegium ustaliło również, iż dokonane przez organ I instancji wyliczenia opłaty rocznej są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że na ustalenie, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie wpływa to, że w lutym 2016 r. utwardzono tylko cześć działki nr [...] i to punktowo, ponieważ istotne jest to, że działka już wówczas nie była użytkowana rolniczo. Odnosi się to także do ustaleń powierzchni wyłączonego gruntu, tj. nawet jeśli w lutym 2016 r. działka nr [...] była utwardzona punktowo, to już wówczas nie była użytkowana rolniczo. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodny z rzeczywistością. Dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające, poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z powyższą decyzją nie zgodził się T. L. – dalej skarżący, wnosząc w przewidzianym przepisami terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - nieważność wynikającą z faktu, iż przedmiotowa decyzja dotyczy decyzji wydanej z "upoważnienia Starosty [...]"- co wskazuje, iż przedmiotem rozpoznania nie była decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku, a zupełnie inna decyzja, wobec czego postępowanie i wydana decyzja są dotknięte wadą nieważności; - błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie ustalenie, iż wyłącznym sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej stanowiącej użytki rolne Rllla o pow. 0,0265 ha na działce nr [...], obręb [...] gmina [...] zajętego na cele wewnętrznej drogi dojazdowej był wyłącznie T. L. w sytuacji gdy wszyscy współwłaściciele uczestniczyli w wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej tj. również M. K. i W. U. korzystając jeszcze przed lutym 2016 roku z tej działki jako z działki drogowej do swoich nieruchomości, - błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie zaniechanie poczynienia ustaleń, czy na działce [...] położonej w [...] istniała droga dojazdowa, a jeśli tak to od kiedy ta działka powstała jako droga i kto spowodował wydzielenie jej jako drogi, - błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie zaniechanie poczynienia ustaleń, kiedy dokładnie wyłączono spod produkcji rolnej pow. 0,0265 ha na działce nr [...] położoną w [...], - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego poczynienia ustaleń w zakresach jak wyżej, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie ustalenia od kiedy działka nr [...] położona w [...] jest współwłasnością i w jakim celu była wydzielona na współwłasność, zaniechanie przeprowadzenia dowodów z akt księgi wieczystej i przesłuchania współwłaścicieli na okoliczność w jakim celu powstała działka nr [...], - naruszenie art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez niezastosowanie, a mianowicie przyjęcie, iż wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej nastąpiło wówczas gdy utwardzono część działki nr [...], a nie od momentu gdy wszyscy współwłaściciele tj. M. K., T. L., W. U. rozpoczęli użytkowanie działki nr [...] jako drogi dojazdowej, - naruszenie art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, iż wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej to wysypanie gruzu pod drogę aby poprawić jezdność drogi, czy też w sytuacji gdy miejscami droga jest i poprawiona poprzez utwardzenie, a nie w sytuacji gdy część nieruchomości użytkuje się jako drogę bez utwardzenia i zmienia się na tej części sposób użytkowania, - błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieobciążenie pozostałych współwłaścicieli i sprawców wyłączenia opłatami rocznymi na cele nierolnicze, pomimo że również uczestniczyli w wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej tj. również użytkowaniu działkę nr [...] jako drogę ale nie dokonywali utwardzeń na tej działce. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o zmianę decyzji organu II instancji oraz organu I instancji w ten sposób, że sprawcami wyłączenia z produkcji rolnej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] są wszyscy współwłaściciele tj. T. L., M. K. i W. U. i wszyscy powinni ponosić opłaty roczne z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolnej RIIIb o pow. 0,0265 ha, ewentualnie wnoszę o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie nieprzyznanej mi kwoty zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi skarżący streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz rozwinął zarzuty skargi. Zwrócił uwagę na fakt, że w decyzji z dnia [...] lutego 2018 roku podniesiono, iż jest to odwołanie od decyzji Starosty [...], co przesądza według skarżącego o nieważności decyzji - nie wiadomo w odniesieniu do której decyzji zostało rozpatrywane odwołanie, co jest okolicznością powodującą nieważność decyzji. Ponadto skarżący utrzymuje, że działka nr [...] położona w [...] została wydzielona z działki nr [...] i zagospodarowana jako droga wcześniej niż w lutym 2016 roku i już to wydzielenie geodezyjne spowodowało jej wyłączenie spod produkcji rolnej. Skoro przed lutym 2016 roku pozostali współwłaściciele dojeżdżali działką nr [...] do swoich nieruchomości to zdaniem skarżącego również oni byli sprawcami wyłączenia nieruchomości spod produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Jako pierwszy należy rozważyć zarzut nieważności, który oparto na twierdzeniu, że przedmiotem rozpoznania SKO nie była decyzja Starosty [...], skoro w decyzji SKO wskazano, że wydano ją "z upoważnienia Starosty [...]". Zarzut ten nie może odnieść skutku. Jest prawdą, że w sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano: "po rozpoznaniu odwołania Pana T. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...]", jednak jest to oczywista omyłka, która nie może prowadzić do wniosku, jaki wywiódł skarżący. Albowiem w dalszym ciągu sentencji wskazano prawidłowy numer i datę decyzji organu I instancji, zaś z uzasadnienia niewątpliwie wynika, o której decyzji organu I instancji oraz przez kogo wydanej mówi organ odwoławczy; innymi słowy, która decyzja była przedmiotem rozpoznania. Kolejne zarzuty dotyczą naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego względnie niepoczynienie ustaleń w istotnych kwestiach. W ocenie skarżącego organy błędnie ustaliły, że to skarżący jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i że miało to miejsce w lutym 2016r, kiedy został wysypany gruz. Wskazać przy tym trzeba, że skarżący nie neguje, że gruz wysypał w 2016r., a jedynie twierdzi, że: 1/ wcześniej nastąpiło wyodrębnienie ( wydzielenie) działki jako drogi dojazdowej i sprzedaż udziałów w drodze na rzecz innych ( pozostałych) współwłaścicieli i od tego momentu nastąpiło jego zdaniem wyłączenie gruntu z produkcji rolnej; 2/ przed wysypaniem gruzu pozostali współwłaściciele także dojeżdżali działką do swoich nieruchomości. W ocenie Sądu zarzuty naruszenia przepisów procedury w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego są bezzasadne. Organy prawidłowo i bezbłędnie ustaliły stan faktyczny, w sposób właściwy przydając znaczenie istotnym okolicznościom. Co do wyłączenia z produkcji rolnej gruntów oraz co do sprawcy tego wyłączenia, poczynić trzeba następujące uwagi. Kluczowe dla sprawy jest tutaj zidentyfikowanie samego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i momentu, kiedy to nastąpiło. W efekcie bowiem względnie łatwo jest następnie wskazać sprawcę wyłączenia. Stosownie do art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ustawa - u.o.g.r.l., nie precyzuje pojęcia "rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów". Jednakże już sam sens językowy tego zwrotu wskazuje, że rzecz musi dotyczyć takiego wykonania określonej czynności prawnej lub faktycznej wobec gruntu rolnego, że dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu nie będzie możliwe. W ocenie Sądu, pod pojęciem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, należy rozumieć taki akt tego wyłączenia, który uniemożliwia dalszą produkcję rolną. Jeżeli jednak w wyniku zrealizowania inwestycji, dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu będzie możliwe, to brak jest elementów ograniczających czy wyłączających (obszarowo i rodzajowo), rolnicze wykorzystanie gruntu, w rozumieniu art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2008 r. II SA/Gd 732/07, LEX nr 515690). W ocenie organów do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło w momencie utwardzenia wskazanej w decyzji części działki nr [...] dla celów przejazdu. Organy nie zajęły się ustaleniem, kiedy doszło do wydzielenia geodezyjnego działki nr [...] z przeznaczeniem pod przyszłą drogę oraz kiedy miała miejsce sprzedaż udziałów innym niż skarżący współwłaścicielom. Stanowisko organów w tej kwestii jest poprawne i rzeczywiście okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sama bowiem zmiana w ewidencji gruntów nie jest przesądzająca dla przyjęcia zaistnienia faktycznego wyłączenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. II OSK 1843/10, ONSAiWSA 2013/3/50). Podobnie należy potraktować sprzedaż udziałów w odniesieniu do wydzielanej geodezyjnie nieruchomości. Ustalenie obszaru i klasy gruntu, na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), powinno nastąpić nie tylko według danych ewidencyjnych, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), lecz także z zastosowaniem środków dowodowych, stosownie do art. 77 k.p.a. Z akt sprawy, a konkretnie z aktu notarialnego w nich się znajdującego wynika, że działka nr [...] jako droga została geodezyjnie wydzielona już w 2011r., obok działki nr [...] i [...], a wszystkie stanowiły współwłasność T. L. i J. i Z. D.; współwłasność znieśli oni w dniu [...].06.2015r. /k.9 akt adm./. We wrześniu 2015r. T. L. dokonał podziału swej działki nr [...] na działkę nr [...], która obecnie, po jej zbyciu przez skarżącego, jest własnością W. U. - i nr [...], z której w lutym 2016r. wydzielono działkę nr [...] /k.1,3,5 akt/. Działka nr [...], która już w kwietniu 2016r. /k.17/ była współwłasnością oprócz T. L. – także M. K. ( właścicielki działki nr [...] powstałej z działki nr [...] -k.1 i k. 4) i W. U. ( właściciela działki nr [...]), we wszystkich podziałach była wymieniana jako dojazd do dzielonych działek. Jednak same podziały geodezyjne czy zmiany we współwłasności tej nieruchomości, czy też nawet wykorzystywanie tej działki jako drogi dojazdowej, nie mogły przesądzić o zmianie faktycznego przeznaczenia gruntu ( wyłączenia z produkcji rolnej). W ocenie Sądu, sam fakt istnienia drogi na działce rolnej, nie prowadziłby automatycznie do przyjęcia, że nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jest bowiem oczywistym, że na terenach, na których występuje produkcja rolna w różnych formach, znajdują się drogi dojazdowe ułatwiające czy niejednokrotnie umożliwiające taką produkcję. Przewiduje to zresztą ustawodawca, gdy w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 2 ust. 1 definiuje grunt rolny jako grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, ale i te pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Istota sprawy leży gdzie indziej. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy, T. L. po wydzieleniu działki nr [...], złożył w dniu 4 kwietnia 2016r. wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej /k.27/. Dotyczyło to działki nr [...], gdzie miała ruszyć budowa domu jednorodzinnego oraz działki nr [...] czyli drogi /k.27 i k. 23/.Jest zatem oczywistym, że wcześniejsze utwardzenie działki drogowej gruzem w lutym 2016r. (czemu skarżący nie przeczy -k.166), nastąpiło w celu umożliwienia budowy domu, a tym samym dojazdu na plac budowy, zwożenia materiałów, itp. Wobec tego prawidłowo organy wskazały tę okoliczność jako decydującą dla przyjęcia, że nastąpiło faktyczne wyłączenie części działki z produkcji rolnej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2006/15, LEX nr 2284604). Wbrew sugestiom skarżącego, z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że utwardzenie dokonane w lutym 2016r. nie nastąpiło "w interesie" pozostałych współwłaścicieli drogi, niezależnie od tego, że się na to zgodzili. Co do M. K., to jej nieruchomość, a to działka nr [...], przylega do drogi publicznej (działki nr [...] i [...]). Ponadto w odwołaniu złożonym od pierwszej decyzji Starosty, wymieniona stwierdziła, że projekt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w zakresie działki nr [...] złożony przez skarżącego, nie objął całej szerokości działki drogowej, pozostawiając pas oddzielający wnioskowany teren drogi od jej działki nr [...] /k.59/. Potwierdza to w istocie mapa do celów projektowych dołączona do akt sprawy /k.39/. Treść odwołania wskazuje na konflikt między tymi współwłaścicielami, więc brak podstaw do przyjęcia, że gruz został wysypany jako wspólna inwestycja. Co do W. U., to niewątpliwie wyrażał on zgodę na wysypanie gruzu, co sam przyznał /k.128/. Jednak wskazał też, że wysypanie gruzu miało poprawić dojazd do działek, gdzie trwają prace budowlane. Oświadczenie wymienionego uczestnika było złożone w maju 2017r., kiedy to prace mogły dotyczyć tylko działki nr [...] /vide szkic k.118/, gdyż działka nr [...] była już zabudowana, co obrazuje wyrys z mapy ewidencyjnej z [...].10.2016r. Ponadto nieruchomość W. U. nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej i poza zjazdem z tej drogi, którego budowę wymieniony zgłosił organom architektoniczno - budowlanym w lutym 2016 /k.98/, wymieniony nie miał potrzeby korzystać z utwardzonego dojazdu na odcinku o długości 53 m. Tymczasem tak się składa, że utwardzenie sięga od drogi asfaltowej do linii wyznaczonej przez północny kraniec wjazdu na działkę nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że zainteresowany utwardzeniem był przede wszystkim skarżący, na tamten czas właściciel działki nr [...] i współwłaściciel drogi dojazdowej nr [...]. Z tej przyczyny słusznie organy przyjęły, że sprawcą utwardzenia, a tym samym wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest skarżący T. L.. Nie zachodzi zatem naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., albowiem wnioski i konkluzje organów znajdują potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. W efekcie prawidłowo także zastosowały organy wskazane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.