II SA/Kr 580/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi Towarzystwa "A". z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane Po rozpatrzeniu wniosku Gminy z dnia 16.11.2004r., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., działając na podstawie art. 106 § 5 kpa – ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. i art. 75 ust.1 prawa wodnego – ustawy z dnia 18 lipca 2001r. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2004 roku nr [...], uzgodnił w zakresie melioracji wodnych projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu działek nr 810/2, 811, 812, 1016, 1017, 1018, 1019, 1015/4, 1014/2, 1013/2, 1012/2, 1011/5, 1010/3, 1010/4, 1009/6, 1009/5, 1342, 806/9, 805/2, 803/8, 813, 816/2, 817/2 położonych w K. pod budowę stałego placu targowego obejmującego handel pojazdami samochodowymi, częściami i akcesoriami motoryzacyjnymi, artykułami przemysłowymi, giełda [...] wraz z obiektami kubaturowymi, infrastrukturą techniczną i wjazdami z drogi wojewódzkiej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Towarzystwo "A". W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie jest niezgodne z art. 40 ust. 1 ustawy prawo wodno, bowiem planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zagrożonym powodzią oraz w pobliżu ujęcia wody pitnej dla K. Podano, iż zgodnie z dokumentacją zawartą we wniosku na wskazanym terenie planowane jest usytuowanie m.in. zbiornika na wodę opadową z terenu giełdy [...], separatorów zanieczyszczeń, ubikacji. Przez teren inwestycji i jej pobliże nie przebiega system kanalizacji sanitarnej. Strona żaląca podniosła, iż zalanie terenu inwestycji przez falę powodziową grozi katastrofą ekologiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Towarzystwo "A" postanowieniem z dnia 21.01.2005r., nr Kol. Odw. [...], działając na zasadzie art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie organu I instancji było prawidłowe. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie nastąpiło uzgodnienie w trybie art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniom w trybie art. 106 kpa z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Podano, iż zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż uzgodnienie jest prawidłowe pod względem formalnym i merytorycznym, tym bardziej że zawiera pouczenie o obowiązku dokonywania szczegółowych uzgodnień na dalszym etapie postępowania. Wskazano, iż organ I instancji jest władny do rozstrzygania w kwestiach ewentualnych zagrożeń dla terenów gdzie występują urządzenia melioracji wodnych. Na powyższe postanowienie pismem z dnia 10.02.2005r. Towarzystwo "A" (strona skarżąca) złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze streszczono przebieg sprawy oraz zarzucono, iż organ II instancji nie odniósł się wcale w swoim rozstrzygnięciu do zawartych w zażaleniu zarzutów odnośnie niezgodności rozstrzygnięcia organu I instancji z art. 40 ust. 1 ustawy prawo wodne. Wskazano, iż strona skarżąca nie kwestionowała uprawnienia Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych do uzgadniania decyzji ustalającej warunki zabudowy lecz podnosiła naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi w całości przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie rozważań należy podnieść, iż zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., stanowiącym, iż uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. na mocy art. 140 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie przed organem administracji publicznej drugiej instancji, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), przyznającą organowi odwoławczemu kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Trzeba ponadto wskazać, iż z dyspozycji art. 7 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej winne podjąć wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. ciąży na nich obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wspomniany już art. 107 § 3 k.p.a. formułuje wymóg wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z jakich powodów materiał dowodowy został oceniony tak, a nie inaczej. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie postanowienia- także postanowienia odwoławczego - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt ł SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Przenosząc zaprezentowane rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie spełniło tak rozumianych wymogów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zaniedbało obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Strona skarżąca w odwołaniu podniosła zarzut niezgodności rozstrzygnięcia organu I instancji z art. 40 ust. 1 ustawy prawo wodne oraz wywodząc, iż zgodnie z dokumentacją zawartą we wniosku na wskazanym terenie planowane jest usytuowanie m.in. zbiornika na wodę opadową z terenu giełdy [...], separatorów zanieczyszczeń, ubikacji, a zalanie terenu inwestycji przez falę powodziową spowoduje katastrofę ekologiczną Odniesienie się do tej kwestii było obowiązkiem organu odwoławczego nie tylko z uwagi na zarzuty strony, ale również z uwagi na wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie odnosząc się do twierdzeń strony. Organ administracji publicznej naruszył wskazane przepisy k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na treść podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą zostać wyjaśnione w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. W postępowaniu odwoławczym organ administracyjny na nowo rozpatruje merytorycznie sprawę, a nie tylko dokonuje kontroli prawidłowości ustaleń organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu winien zawrzeć swoje ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu/zażaleniu. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia takich ustaleń co do stanu faktycznego i odniesienia się do zarzutów zażalenia brak. Zatem należy uznać za naruszony art.7, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. Osobną kwestią, wymagającą zaznaczenia, jest naruszenie przez orzekające w sprawie organy administracyjne przepisu art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. Należy bowiem wskazać, iż jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 k.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji (postanowienia) umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy rozpoznające niniejszą sprawę bez wątpienia uchybiły zasadzie z art. 10 K.p.a. Z analizy akt sprawy wynika, iż owe organy nie wiadomo na jakiej podstawie ustaliły krąg stron postępowania, a ponadto zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie. W myśl rozdzielnika i dowodów doręczenia – przesyłki pocztowe adresowane do jednej ze stron postępowania administracyjnego – M. S. K. wracały z adnotacją "pod danym adresem adresat nieznany." Zarówno Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podjęły żadnych działań w celu zabezpieczenia gwarancji procesowej strony polegających na zapewnieniu jej czynnego udziału w sprawie i umożliwieniu jej przed wydaniem decyzji (postanowienia) wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sytuacji należy uznać, iż organy nie zapewniły w/w stronie w postępowaniu administracyjnym. Powyższy brak stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach k.p.a. Tak więc naruszono zasady określone w treści art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organ jest zobowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z udziałem wszystkich stron oraz z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego Sąd nie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonym postanowieniu jest przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda postanowienie uwzględniając konieczność zapewnienia udziału wszystkim stronom w postępowaniu a także stan faktyczny na dzień orzekania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydanie z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.