II SA/Kr 585/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu- Pawła Dunikowskiego sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XLIII/385/2014 Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 8 - Trzycierz" 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do przeznaczenia dopuszczalnego: -dla fragmentu działki o numerze ewidencyjnym 18 położonego w obszarze 1-1 MNR, -dla fragmentów działek o numerach, ewidencyjnych 207, 208, 202/2, 201/6, 201/3 położonych w obszarze 1-4 MNR, -dla fragmentu działki o numerze ewidencyjnym 201/5 .położonego w obszarze 1-5 MNR, -dla fragmentu działki o numerze ewidencyjnym 214/1 położonego w obszarze 1-6 MNR; 2. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały: -w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 18 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR i ujętej w załączniku nr 1 do uchwały, -w zakresie działek o numerach ewidencyjnych 207, 208, 202/2, 201/6, 201/3 w częściach, w jakich położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-4 MNR i ujętych w załączniku nr 4 do uchwały, -w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 201/5 w części w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-5 MNR i ujętej w załączniku nr 4 do uchwały, -w zakresie działki o numerze ewidencyjnym nr 214/1 w części w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR i ujętej w załączniku nr 4 do uchwały Skargę na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. Nr XLIII/385/2014 złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając ją w części dotyczącej działek o nr ewid. 18, 207, 208, 202/2, 201/3, 201/5, 201/6, 214/1 w obr. ewid. Mogilno o gruntach klas III położonych w obszarze MNR ujętych na załącznikach nr 1 i nr 4 rysunku planu i wniósł o stwierdzenie nieważności rysunku planu w powyższym zakresie. Wojewoda Małopolski wskazał, że ocena dokumentacji formalno – prawnej przeprowadzonych prac planistycznych wykazała, że nie spełniono wymogów art. 17 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2012 roku, poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2013 roku, poz. 1205, ze zm.). Z dokumentacji formalno-prawnej dotyczącej przedmiotowej zmiany planu wynika, że decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. znak: GZ.tr.057-602-750/13 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek ozn. nr ewid. 18, 207, 208, 202/2, 201/3, 201/5, 201/6, 214/1 w obr. ewid. Mogilno o gruntach klas III. Jak wynika z analizy rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mapa stanowiąca załącznik nr 1 i mapa stanowiąca załącznik nr 4) działki te pozostają w obszarach o ustalonej uchwałą funkcji MNR. Na mocy § 2 pkt 8 uchwały objętej skargą dodano nowy § 11a, w którym w ust. 1 ustalono tereny o symbolach 1-1 MNR do 1-6 MNR dla zabudowy mieszkalno-zagrodowej jako przeznaczenia podstawowego. Natomiast w myśl ustaleń § 11a ust. 2 ustala się dla tych terenów znaczenie dopuszczalne: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Analiza powyższych zapisów tekstu planu miejscowego określających przeznaczenie dopuszczalne terenów opisanych w § 11a ust. 2 uchwały wskazuje, że objęte skargą działki stanowiące grunty rolne, co do których Minister nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w planie miejscowym na cele nierolnicze. Stanowi to rażące naruszenie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Korzenna wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 11 września 2013 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego przekazane zostały opracowane na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioski o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, zawierające komplet terenów (także takie o symbolu MNR) w tekście i na rysunku planu, o zakresie przeznaczenia mieszkalno- zagrodowego z przeznaczeniem dopuszczalnym: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wytwórczość, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej). Pismem z dnia 27 września 2013 r. Marszałek Województwa Małopolskiego cofnął wniosek o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, wskazując, że należy usunąć z projektu grunty przeznaczone pod zabudowę zagrodową i siedliskową, gdyż nie stracą one charakteru gruntów rolnych (innych niż oznaczone MNR w tym projekcie nie było). Wniosek o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze został więc skorygowany przedłożony ponownie pismem z dnia 08.10.2013 r. Zaznaczono, że Marszałek otrzymał we wniosku projekt i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 21 stycznia 2014 r. GZ.tr.057-602-750/13 wyraził częściową zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze za wyjątkiem działek oznaczonych w ewidencji gruntów 18, 207, 208, 202/2, 201/3, 201/5, 201/6, 214/1 w obrębie ewidencyjnym Mogilno. Organ sporządzający plan po otrzymaniu częściowej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - kierując się stanowiskiem Marszałka Województwa Małopolskiego zawartym w piśmie z dnia 24.09.2013 r. - oznaczył działki, które nie otrzymały zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze symbolem MNR w brzmieniu jak w uchwale, ponieważ zgodnie z powołanym wyżej pismem został pouczony, iż taka zgoda dla tych przeznaczeń jest zbędna. Zmiany z przeznaczeniem na tereny MNR zostały każdorazowo uzgodnione z wnioskodawcami działek. Organ stoi na stanowisku, iż w trakcie sporządzania planu nie naruszył ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kierując się stanowiskiem Marszałka Województwa Małopolskiego zawartym w piśmie powołanym powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 85/15 uwzględnił skargę tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej, w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 18 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych 207, 208, 202/2, 201/3, 201/6 w części w jakiej położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-4 MNR; w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 201/5 w części, w jakiej jest położona na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-5 MNR oraz w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 214/1 w części, w jakiej jest położona na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne klasy III, pomimo braku zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego – w konsekwencji uchybiono przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym doszło do naruszenia trybu i zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i orzeczono nieważność uchwały w części graficznej. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Korzenna wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1795/15 – Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1795/15, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 85/15 W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a."), ale również art. 183 § 1 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, granice sprawy w której orzeka w takiej sytuacji sąd, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i w wyniku tego wydał orzeczenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2006r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 132/05), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Związanie wykładnią prawa oznacza, że sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może, niezależnie od własnych przekonań w tym zakresie, interpretować norm prawnych w sposób odmienny niż dokonał to Naczelny Sąd Administracyjny a także winien on kwestie wskazane w wyroku NSA uwzględnić. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji słusznie uznał, że objęte skargą działki stanowiące grunty rolne, co do których Minister nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w związku z tym w planie miejscowym na cele nierolnicze, co stanowi istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym kwestia ta nie podlega już dalszemu badaniu czy rozważaniu przez tut. Sąd. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że zaskarżonym wyrokiem naruszony został art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w nieprawidłowym zakresie, tj. Sąd w wyroku sygn. IISA/Kr 85/15 stwierdził nieważność uchwały wyłącznie w części graficznej, w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 18 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych 207, 208, 202/2, 201/3, 201/6 w części w jakiej położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-4 MNR; w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 201/5 w części, w jakiej jest położona na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-5 MNR oraz w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 214/1 w części, w jakiej jest położona na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR. Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego tych zapisów (oznaczeń) części tekstowej uchwały zmieniającej, które odnoszą się do wymienionych działek. Wyjaśnił, że na skutek tak sformułowanego wyroku w części tekstowej zaskarżonej uchwały w zmienionym § 11a ust. 1 pozostały oznaczenia, które nie mają odzwierciedlenia w części graficznej (1-1 MNR, 1-4 MNR, 1-5 MNR, 1-6 MNR). Wymienione w wyroku działki stanowią bowiem odpowiednio całe obszary tych terenów. Tym samym tak sformułowane rozstrzygnięcie Sądu I instancji powoduje powstanie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową uchwały zmieniającej (§ 2 ust. 8), w której wymienia się tereny i ustala się dla nich odpowiednie przeznaczenie (zarówno podstawowe, jak i dopuszczalne), a jej częścią graficzną, z której wyeliminowano te obszary. A zatem Sąd I instancji błędnie sformułował więc sentencję wyroku, naruszając tym samym art. 147 p.p.s.a. Ingerencja sądu administracyjnego w treść aktu prawa miejscowego nie może powodować wątpliwości, co do zakresu obowiązywania tego aktu. W związku z powyższym NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie tę sprawę, rozważy, w jaki sposób sformułować rozstrzygnięcie, aby nie powstała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały. Uwzględniając powyższą ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł na podstawie art.147 p.p.s.a., o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały zarówno w części tekstowej, jak i graficznej w zakresie objętym skargą. Słuszne jest bowiem stwierdzenie, iż części tekstowa i graficzna planu nie mogą być rozpatrywane osobno, a jedynie łącznie. Część graficzna musi być sporządzona tak, aby połączenie rysunku z tekstem mogło odbyć się w sposób jednoznaczny. Jako że część tekstowa stanowi treść uchwały w przedmiocie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, a część graficzna jest jedynie załącznikiem, oczywistym wydaje się stwierdzenie, że to część tekstowa zawiera w sobie normy prawne generalno-abstrakcyjne i bezpośrednio wiążące. Na tej podstawie konieczne było usunięcie sprzeczności między obydwoma częściami skarżonej uchwały, poprzez stwierdzenie nieważności tych przepisów części tekstowej, którym odpowiadały określone oznaczenia w części graficznej, które także zostały uznane za nieważne. Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z poglądem Gminy Korzenna wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Sąd powinien stwierdzić nieważność uchwały w części dotyczącej przeznaczenia dopuszczalnego, tj. w zakresie § 11 ust. 2 planu w odniesieniu do konkretnych działek. Stanowisko to w ocenie NSA jest błędne, gdyż przedmiotem skargi jest uchwała zmieniająca z dnia 18 czerwca 2014r., zatem orzeczenie Sądu może dotyczyć tylko tej uchwały zmieniającej, a ona nie zawiera § 11 ust. 2. Ustalenia w kwestii przeznaczenia dopuszczalnego terenów MNR zawiera § 2 pkt 8 uchwały zmieniającej, na mocy którego po § 11 dodano § 11a. Nie jest jednak możliwe stwierdzenie nieważności w zakresie dodanego § 11 a ust. 2, w którym jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym terenów 1-1 MNR do 1-6 MNR pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdyż część tych terenów uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zatem takie przeznaczenie jest zgodne z prawem. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały zaskarżonej w części dotyczącej działek, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia - spowoduje, że przeznaczenie tych działek pozostanie takie, jak to zostało ustalone w zmienianym planie w 2006r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.