II SA/Kr 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. G. i J. G. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , znak: [...], z dnia 31 października 2017 r, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 30 marca 2017 r., znak [...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i 5, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., póz. 1015, z późn. zm.) nałożył na zobowiązanych Z. G. – M. i J. G. – M. : I. grzywnę w wysokości [...] [...] złote w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 30.03.2015 r., to jest rozbiórki budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r na działce ewidencyjnej [...] położonej w W. – S. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę, II. obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł. Równocześnie organ egzekucyjny wezwał zobowiązanych do: I. uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia, tj. łącznej kwoty [...] w terminie do 14 dni od daty doręczenia postanowienia na konto PINB w Z. pouczając, że w przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. II. wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, a w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie Z. G. – M. oraz J. G. – M., postanowieniem nr [...] z dnia 31 października 2017 r znak: [...] utrzymał w mocy zaskrzone postanowienie. Na uzasadnienie wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 7 maja 2012 r , znak; [...], w której nakazano Z. G. – M. i J. G. – M. " rozbiórkę budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r na działce ewid. Nr [...] położonej w W. – S. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę" Decyzja ta stała się ostateczna a WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r , sygn.. akt II SA/Kr 1449/13 oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Przed wszczęciem postępowania zobowiązani zostali wezwani do wykonania obowiązku upomnieniem z dnia 8 maja 2014 r, do którego się nie zastosowali, jak wykazała kontrola. Wystawiono tytuły wykonawcze nr [...] a następnie [...] w przedmiocie obowiązku wynikającego z rozbiórki. Zarzuty przeciwegzekucyjne skarżących nie zostały uwzględnione (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 sygn. akt II SA/Kr 38/16). W dniu 28 marca 2017 r pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej PINB w Z. nr [...] z dnia 7 maja 2012 r , znak; [...],podczas której stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany. Następnie organ I instancji wydał postanowienie, od którego zażalenie wnieśli zobowiązani. Rozpoznając to zażalenie Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jest bezzasadne, bowiem wydane zostało prawidłowo. Obowiązek rozbiórki wynika z decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 7 maja 2012 r , znak; [...], w której nakazano Z. G. – M. i J. G. – M. " rozbiórkę budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r na działce ewid. Nr [...] położonej w W. – S. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę" Treść w/w decyzji nie pozostawia wątpliwości, że obiekt podlegający rozbiórce jest budynkiem, zatem przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 upea. Do obliczenia wysokości grzywny przyjęto wielkość powierzchni zabudowy równą 53,83 m kw. ,co zostało ustalone w oparciu o materiał zgromadzony w toku czynności kontrolnych w dniu 7 lipca 2014 r w których stwierdzono : "na działce [...] w W. – S. P. znajduje się budynek szałas pasterski o wymiarach zewnętrznych 5,28 x 9,90 m. budynek posiada schody wraz z podestem. Na tym podeście wsparte zostało zadaszenie na dwóch słupach. Wymiary podestu to 1,60 m x 0,98 m . Na podstawie przeprowadzonych pomiarów będzie obliczona powierzchnia zabudowy obiektu" . Zdaniem organu II instancji prawidłowo obliczono powierzchnię zabudowy podlegająca rozbiórce – 53,83 m kw. Prawidłowo tez posłużono się ceną 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, która organ przyjął z obowiązującego Komunikatu Prezesa GUS z dnia 21 lutego 2017 r w sprawie ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2016 r (Dz. U. GUS z 2016 r poz 11) Cena ta wynosiła 4.000 zł. W rezultacie, po dokonaniu przemnożenia dało to kwotę grzywny – [...] zł na podstawie art. 121 § 5 upea. Aktualnie licząc według Komunikatu GUS za II kwartał 2017 r cena 1 m kw powierzchni użytkowej wzrosła do 4014 zł za m kw., więc wysokość grzywny byłaby wyższa. Organ odwoławczy nie może jednak orzekać na niekorzyść strony. Wydane postanowienie spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego zdaniem organu odwoławczego nie było zbyt uciążliwe. Podkreślono, że kwestia kwalifikacji obiektu jako "budynku" była szeroko wyjaśniona w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r , sygn.. akt II SA/Kr 1449/13 oddalającego skargę na decyzję MWINB nr [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r utrzymująca w mocy decyzję rozbiórkową. WSA w Krakowie wskazał że : "Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji budynku o typie "szałasu". Należy się, zatem posiłkować potocznym rozumieniem tego terminu. Internetowy Wielki Słownik Języka Polskiego(http://www.wsjp.pl/index.php?id_hasla=12275&id_znaczenia=1546046&l=22&ind=0) pod tym pojęciem rozumie domek o prostej konstrukcji, zwykle drewniany, bez komina i okien, służący za tymczasowe mieszkanie lub przechowalnię sprzętu." A następnie w podsumowaniu Sąd stwierdził ,że : "Tym samym spełnia on kryteria do uznania za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. (obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach). A proces jego wzniesienia określić należy jako "budowa"." Nie ma, zatem zdaniem organu odwoławczego wątpliwości że jest to budynek do którego ma zastosowanie art. 121 § 5 upea. Zarzuty dotyczące braku zastosowania art. 121 § 2 upea są nietrafione. Następnie organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale środkiem egzekucyjnym mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku pieniężnego. Wobec tego zarzut że grzywna przeliczeniowa (bez jakiegokolwiek luzu decyzyjnego) "znacznie przekracza wartość szałasu i jego rozbiórki" jest bez znaczenia. Organ odwoławczy dalej stwierdził, że przeprowadzone czynności kontrolne były prawidłowe, zostały stwierdzone stosownym protokołem i brak podstaw do ich kwestionowania. Okoliczność wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r , sygn.. akt II SA/Kr 38/16 dotyczącego zarzutów przeciwegzekucyjnych, nie ma znaczenia dla zastosowania środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zobowiązani Z. G. – M. i J. G. - M., domagając się jego uchylenia w całości wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania to jest : - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co doprowadziło do braku należytego wyjaśnienie stanu faktycznego; - art. 10, 79 oraz 81 k.p.a poprzez ich pominięcie, - art. 15 k.p.a poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjnoiści, co doprowadziło do braku rozpoznania sprawy na nowo przez organ II instancji, - art. 121 § 5 , 7 § 2 oraz 1a ust 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędne zastosowanie. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalenie, że obiekt budowlany podlegający rozbiórce to budynek tyku "szałas pasterski" jest arbitralne i dowolne. W związku z tym wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia została określona w sposób błędny. Brak było również podstaw do zaliczenia podestu o wymiarach 1,60 x 0,98 do wymiarów obiektu budowlanego a w konsekwencji do uwzględnienia tej powierzchni przy obliczaniu grzywny. Skoro w dniu 7 lipca 2014 r dokonano pomiaru, to takie oględziny wymagały uczestnictwa skarżących i ich zawiadomienia. Skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a. co do zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postepowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem określonych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie, jest prawidłowe a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W szczególności nie można podzielić zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wydanie postanowienia poprzedzało rzetelne i prawidłowe postępowanie organów administracyjnych stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który ma zastosowanie przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postepowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednol. Dz. U. z 2016 r poz. 599 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Ten obowiązek jest egzekwowany w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 marca 2015 r. Grzywna w celu przymuszenia nałożona została w sytuacji, gdy zobowiązani nie wykonują obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 7 maja 2012 r , znak; [...], w której nakazano Z. G. – M. i J. G. – M. " rozbiórkę budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r na działce ewid. Nr [...] położonej w W. – S. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę" Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna, bowiem WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r , sygn.. akt II SA/Kr 1449/13 oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Do wykonania obowiązku zobowiązani byli bezskutecznie wzywani upomnieniem z dnia 8 maja 2014 r. Tytuł wykonawczy z dnia 30 marca 2015 r , [...] został skutecznie doręczony zobowiązanym (k – 28-29 akt adm.) Brak wykonania decyzji rozbiórkowej stwierdzono kontrolą z dnia 29 marca 2017 r., z której sporządzono adnotację urzędową. To powoduje konieczną potrzebę zastosowania dolegliwości finansowej celem przymuszenia do jego wykonania. Organ prawidłowo nałożył grzywnę na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., który - jak wynika z § 4 tego przepisu - dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jakim jest niewątpliwie obowiązek rozbiórki Artykuł 121 § 5 u.p.e.a. wskazuje na sposób obliczania grzywny w sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki: jest to iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przyjmując powierzchnię zabudowy na 53,83 m2, a cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku za IV kwartał 2016 r. zgodnie z ogłoszeniem Prezesa GUS na kwotę 4.000 zł. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość grzywny w celu przymuszenia na kwotę [...]zł. Zarzut błędnego zastawania art. 121 § 5 u pea. jest bezzasadny, bowiem w postępowaniu merytorycznym w wyniku, którego nałożono na skarżących obowiązek rozbiórki obiektu przesądzono i wyjaśniono, że obiekt podlegający rozbiórce jest budynkiem. ( Wyrok WSA z dnia 24 stycznia 2014 r , II SA/Kr 1449/13 ) Ustalenie powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce nastąpiło w trakcie kontroli w dniu 7 lipca 2014 r. ( k – 34-35 akt adm.) Z czynności sporządzono protokół wraz ze szkicem sytuacyjnym. Zarzuty skargi zmierzające do podważenia prawidłowości dokonanego pomiaru są gołosłowne, w żaden wiarygodny sposób nie poparte przez skarżących i sprzeczne z ustaleniami, na które powołuje się decyzja nr [...] z dnia 7 maja 2012 r w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. W art. 121 § 5 ustawy o p.e.a mowa o powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki, brak w związku z tym podstaw by do powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce, która dotyczyła całego budynku typu "szałas pasterski" ( i objętej decyzja rozbiórkową z dnia 7 maja 2012 r) nie wliczać podestu o wymiarach 1,60 m x 0,98 m. Pozostałe zarzuty skarżącej również są bezzasadne bądź nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Zgodnie, bowiem z art. 29 § 1 ustawy o p.e.a. organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż służą do tego zarzuty, a one były rozpoznane na wcześniejszym etapie postepowania. Stosownie, bowiem do art. 33 § 1 upea podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi odroczenie terminu wykonania obowiązku. Zarzuty są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, środkiem prawnym służącym zobowiązanemu do zwalczania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. ( wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r II OSK 1441/10 , LEX nr 1070335, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2013 r III SA/Łd 947/12 , LEX nr 1343640 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r II SA/Kr 780/10 , LEX nr 753630 ) W rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja o rozbiórce nie jest wykonywana przez skarżących od kilku lat. Argumenty skargi mające na celu podważenie jej zasadności traktowane być powinny, jako nadużycie prawa, oparte na bezpodstawnym przekonaniu skarżących o przyzwoleniu na nie stosowanie się do prawomocnych decyzji administracyjnych, co podważa zaufanie do organów państwa. Na zakończenie podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie pełni funkcji kary, ale ma charakter przymuszający, tzn. ma skłonić zobowiązaną do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zobowiązani mogą, więc uwolnić się od zapłaty grzywny, wykonując nałożony na nich obowiązek rozbiórki. Zgodnie, bowiem z art. 125 upea w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanej. Z tych względów, nie znajdując postaw do uwzględnienia skargi, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270),