II SA/Kr 591/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skarg M.T. , W.G. oraz E.G. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 lutego 2013 r. nr 228/2013, Znak: [....] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.T. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej W.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego E.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2007 r. znak: [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w związku z art. 264 § 1 , 263 § 1, 262 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zmian.). 1. ustalił koszty postępowania w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. [....] w K. w zakresie nieprawidłowego stanu technicznego instalacji centralnego ogrzewania w kwocie wysokości 6 100 zł brutto, 2. orzekł, że ustalone wyżej koszty postępowania obejmują poniesione koszty sporządzonej za stronę zobowiązaną oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego instalacji c.o. w budynku jw. zawierającej inwentaryzację istniejących instalacji grzewczych w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w K. oraz ocenę, czy powyższe instalacje grzewcze zastępcze spełniają wymagania zawarte w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami) w zakresie określonych normami parametrów temperatury w pomieszczeniach oraz ochrony cieplnej całego budynku, zawierającej jednoznaczną ocenę, czy stan techniczny budynku w zakresie funkcjonowania instalacji grzewczych jest prawidłowy oraz wskazanie rozwiązań technicznych, których zastosowanie zapewni ogrzewanie lokali mieszkalnych, usługowych oraz pomieszczeń wspólnych budynku nie posiadających ogrzewania zastępczego, z uwzględnieniem stanu istniejącego oraz woli właścicieli mieszkań, w których wykonano ogrzewanie zastępcze. 3. zobowiązał do uiszczenia określonych w pkt 1 kosztów postępowania w wysokości 6 100 zł współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K: ← [....] ← [....] i innych......... ← Gminę K. - [....] , 4. orzekł, że koszty należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, 5. orzekł, że koszty należy uiścić na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Bank [....] Po rozpoznaniu zażalenia G.W. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r., znak: [....] , [....] , [....] uchylił powyższe postanowienie w całości i na podstawie art. 264 § 1, 263 § 1, 262 § 1 pkt 1 k.p.a. 1. ustalił koszty postępowania w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalno - usługowego położonego przy ul. [....] w K. w zakresie nieprawidłowego technicznego instalacji centralnego ogrzewania w kwocie wysokości 6 100 zł brutto, 2. orzekł, że ustalone wyżej koszty postępowania obejmują poniesione koszty sporządzonej w 2007 r. za strony zobowiązane oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego instalacji c.o. w budynku j w. zawierającej inwentaryzację istniejących instalacji grzewczych w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w K. oraz ocenę, czy powyższe instalacje grzewcze zastępcze spełniają wymagania zawarte w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami) w zakresie określonych normami parametrów temperatury w pomieszczeniach oraz ochrony cieplnej całego budynku, 3. zobowiązał do uiszczenia określonych w pkt 1 kosztów postępowania w wysokości 6 100,00 zł współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. t.j: - [....] - [....] - [....] - [....] - [....] i innych............ - Gminę K. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K. działającego przez Wydział Mieszkalnictwa, [....] , 4. orzekł, że koszty należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wydania nowego rozstrzygnięcia wynikała ze zmian podmiotowych po stronie właścicieli lokali w budynku przy ul. [....] w K. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.T. oraz E.G. i W.G. M.T. (której skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 591/13) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: (1) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa procesowego, tj. art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie wydania jasnego rozstrzygnięcia rozstrzygającego sprawę co do istoty, w zakresie wskazania, w jaki sposób kwota kosztów postępowania wskazana w pkt 1 zaskarżonego postanowienia ma zostać pokryta przez podmioty wymienione w pkt 3 postanowienia (tj. po równo, solidarnie, proporcjonalnie do posiadanych udziałów, proporcjonalnie do zakresu, w jakim opinia techniczna instalacji c.o. w budynku w K. przy ul. [....] w K. odnosi się do lokalu danej strony, czy też w inny sposób, a jeżeli tak, to jaki), (2) na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych wyżej - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity opubl. Dz.U. z 2000 r. nr 80 póz. 903 z późn. zm.) - przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż Skarżąca jest zobowiązana ponosić wydatki związane z utrzymaniem swojego lokalu oraz utrzymaniem tzw. nieruchomości wspólnej, ale wyłącznie stosownie do posiadanych w niej udziałów, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia zarzutu wskazanego powyżej - proporcjonalnie do zakresu, w jakim opinia techniczna instalacji c.o. w budynku w K. przy ul. [....] w K. odnosi się do lokalu Skarżącej , (3) na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych wyżej - mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa procesowego, tj. : art. 6, art. 7, art. 8, art 10 § 1, art. 11 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § l i § 3 -poprzez : a) zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa, b) błędne i oczywiście nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, c) zaniechanie sporządzenia prawidłowego (spełniającego wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia faktycznego i prawnego do wydanej decyzji, w szczególności przez: - zaniechanie jasnego wskazania (i uzasadnienia), czy koszty opinii Organ nakłada na strony z tego powodu, iż zostały one poniesione przez organ w zastępstwie stron rzeczywiście zobowiązanych do ich poniesienia (jak wynika wprost z pkt 2 postanowienia, cyt. "ustalone koszty obejmują poniesione koszty sporządzonej w 2007 r. za strony zobowiązane") czy też z tego powodu, iż koszty powstały z winy strony, a jeżeli tak, to której (skoro jako podstawę prawną podano art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.) - zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których oświadczeniom strony odmówił wiarygodności, d) zaniechanie ze strony organu realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia jej złożenia wypowiedzi w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, e) uznanie określonych w decyzji okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 k.p.a. nakazującą organom podatkowym podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie strome zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy, f) i w konsekwencji powyższego także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 264 § 1, art. 263 § 1, art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia reformatoryjnego o wskazanej treści mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego postąpienia, g) a niezależnie także naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przepis ten dotyczy wyłącznie "aktualnych" (na dzień orzekania) stron postępowania, a zatem, iż organ nie ma uprawnienia do rozliczenia kosztów postępowania z podmiotem, który miał status strony w momencie powstania i poniesienia kosztu postępowania tylko z tego powodu, iż podmiot ten w późniejszym okresie czasu utracił status strony, niezależnie od tego, czy koszty te wynikły z winy tegoż podmiotu, zostały poniesione w jego interesie lub na jego żądanie. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o o zasądzenie od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej zwrotu - według norm prawem przepisanych - kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Pod sygn. akt II SA/Kr 592/13 zarejestrowano skargę W.G. , która wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że dnia 28 lutego 2011 r. nabyła wraz z mężem, E.G. na mocy umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem B.Z. , rep. [....] od H.S. lokal mieszkalny nr [....] w budynku nr [....] przy ulicy [....] . Przed zawarciem umowy ani po jej zawarciu sprzedający nie informował jej o żadnych postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego dotyczących budynku, w którym znajduje się nabyte przez nią mieszkanie. Przeciwnie, w treści aktu notarialnego zapewniono, iż "lokal mieszkalny jest wolny od wszelkich obciążeń z tytułu praw i roszczeń osób trzecich". O toczącym się postępowaniu oraz o fakcie, iż skarżąca jest jego stroną dowiedziała się w momencie doręczenia jej zawiadomienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak : [....] z dnia 30.11. 2012 r. Skarżąca nie była stroną pierwotnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektoratu Budowlanego z dnia 27.08.2007 r., [....] dotyczącej nieprawidłowego stanu technicznego instalacji c.o. z racji, iż w trakcie trwania tego postępowania nie była właścicielem nieruchomości. Z tego względu nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji faktu niewywiązania się wcześniejszych właścicieli z obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Pod sygn. akt II SA/Kr 593/13 zarejestrowano skargę E.G. , której treść jest identyczna jak treść skargi W.G. Na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zarządził połączenie spraw zainicjowanych trzema wymienionymi wyżej skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie tych spraw pod sygnaturą II SA/Kr 591/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia wedle wyżej wskazanych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednym z adresatów zaskarżonego postanowienia z dnia 21 lutego 2013 r. był S.J. W zaskarżonym postanowieniu został on zobowiązany do uiszczenia kosztów postępowania administracyjnego. Tymczasem jak wynika z odpisu zupełnego aktu zgonu, znajdującego się na k. 68 akt sądowych, S.J. zmarł [....] 2012 r., a więc nie żył w dacie wydania postanowienia przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej rażąco narusza prawo i powoduje nieważność takiej decyzji. Szczegółową analizę omawianej sytuacji zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 829/11 (LEX nr 1216580). W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono: "Taka sytuacja wielokrotnie była rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 (niepubl.) czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (LEX nr 595138). Oceny tej nie zmienia fakt, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Zauważyć również należy, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308)". Na takim samym stanowisku stanęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1316/12, LEX nr 1274146) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. I SA/Ke 327/09 (LEX nr 554020). W tym ostatnim wyroku podkreślono, że "prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji której jest adresatem stanowi uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Całkowicie podzielając powyższą ocenę należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, wstrzymując sie od dalszej jego kontroli. Wskazane wyżej uchybienie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów o kosztach postępowania, do której zmierzają zarzuty wszystkich trzech skarg. Taka kontrola może nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem wszystkich stron (por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie ocen co do zarzutów skarg należy uznać za przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu zażaleniowym - po zwrocie akt sprawy [....] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. winien on ustalić aktualnych właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. [....] w K. i w stosunku do nich wydać postanowienie o kosztach postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W pkt III - V zaskarżonego wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz każdego ze skarżących koszty postępowania. W przypadku skarżących W.G. i E.G. zasądzone koszty obejmują wniesione w niniejszej sprawie wpis od skargi. Natomiast skarżąca M.T. postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. została zwolniona od kosztów sądowych, w związku z czym Sąd zasądził na jej rzecz wyłącznie koszty postępowania związane z kosztami pomocy prawnej fachowego pełnomocnika z wyboru tj. wynagrodzenie ustanowionego radcy prawnego w kwocie 240 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (art. 205 § 2 p.p.s.a.).