II SA/Kr 591/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie nr 204/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 marca 2025 r. znak: WOB.7722.106.2018.PWAJ w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego postanowieniem nr 88/2018 z dnia 6 kwietnia 2018 r. znak: IK-532-8/17, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "P.b." nałożył na "właściciela obiektu Panią H. S. obowiązek przedłożenia do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego w terminie 2 miesięcy licząc od daty otrzymania niniejszego postanowienia: ekspertyzy technicznej znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, murowanego budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w m. W. , gm. C. ze szczególnym uwzględnieniem stanu elementów konstrukcyjnych oraz wyszczególnienia robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających, koniecznych do wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących się znaleźć w jego pobliżu". Zażalenie na ww. postanowienie PINB z dnia 6 kwietnia 2018 r. wniosła H. S.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 204/2025 z dnia 5 marca 2025 r. znak: WOB.7722.106.2018.PWAJ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 572, dalej: "kpa"), art. 81 c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia H. S., uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i w to miejsce orzekł: wyznaczam nowy termin wykonania nałożonego obowiązku: do dnia 10 maja 2025 r. w pozostałym zakresie utrzymuję w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał między innymi, że materialnoprawną podstawę wydanego w niniejszej sprawie postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten został umiejscowiony w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Z wykładni systemowej wynika zatem, że jako odnoszący się do kompetencji właściwych organów administracji publicznej, ma on charakter ogólny, znajdując zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego organ administracji żąda przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz. Pogląd ten znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, w którym wskazano, że art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2008 r., II OSK 954/2007), jak i w doktrynie, gdzie pośród przepisów szczególnych wymagających zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazano między innymi art. 50-51 i art. 66 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych sprawy, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., służąc uzupełnieniu materiału dowodowego. Obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy udowodnionym pozostaje fakt, że nieużytkowany murowany budynek zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] w m. W. gm. C. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, brak jakichkolwiek napraw i remontów doprowadził do ogólnego zniszczenia budynku oraz ulegania korozji biologicznej i chemicznej. W toku postępowania wykazane zostało, że wątpliwości organów nadzoru budowlanego budzi stan techniczny całego budynku, a zwłaszcza jego elementów konstrukcyjnych. PINB w trakcie gromadzenia materiału dowodowego przeprowadził na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] w m. W. gm. C. czynności kontrolne w dniu 5 maja 2017 r. Nadto dwukrotnie zostały przeprowadzone czynności oględzin tj. w dniu 6 czerwca 2017 r. i w dniu 24 listopada 2017 r. W protokole oględzin z dnia 24 listopada 2017 r. został opisany stan techniczny przedmiotowego obiektu z wyszczególnionymi jego elementami, tu cyt.: "-fundamenty żelbetowe: brak możliwości oceny -ściany nośne murowane: brak widocznych odkształceń, natomiast widoczne duże zawilgocenia i zniszczenia (duży stopień zużycia) widoczne ubytki w każdej części budynku -filary żelbetowe, zawilgocone (zagrzybienie) (...) -schody zewnętrzne betonowe, spękane, ukruszone, brak wypełnienia -barierki i balustrady talowe, zniszczone i wybrakowane -stolarka okienna i drzwiowa brak -tynki zewnętrzne cementowo-wapienne, odparzone i całkowicie zniszczone -gzymsy betonowe uszczerbane i spękane (...) -konstrukcja dachu nad częścią środkową więźba drewniana dwuspadowa - brak możliwości oceny, nad pozostałą częścią stropodach mocno zniszczony -posiadający liczne ubytki i zawilgocenia (widoczne wykwity zagrzybienia) -pokrycie dachu blacha nad częścią środkową, na pozostałych częściach pokrycie zniszczone - duży stopień zawilgocenia, porośnięty samosiejkami (...) -stropy gęstożebrowy - żelbetowy, widoczne elementy konstrukcyjne stalowe, całość zawilgocona i mocno zniszczona -ścianki działowe murowane - zawilgocone -inne elementy klatka schodowa w środkowej części - betonowa, schody odkształcone i uszczerbane, posadzki betonowe - zawilgocone i zniszczone, widoczne ślady po zniszczeniach dokonanych na skutek demontażu instalacji elektrycznej oraz elem. wyposażenia". Upoważnieni pracownicy PINB stwierdzili również, że nieużytkowanie obiektu oraz brak jakichkolwiek napraw i remontów doprowadził do ogólnego zniszczenia budynku oraz ulegania korozji biologicznej i chemicznej. Do protokołów z kontroli i oględzin została dołączona dokumentacja fotograficzna, która potwierdza stan obiektu przedstawiony w protokole. Analizując materiał dowodowy należy stwierdzić, że PINB odpowiednio opisał i ocenił stan techniczny budynku znajdującego się na terenie działek dz. nr [...] i [...] w m. W. , gm. C.. W tak ustalonym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy koniecznym jest pozyskanie ekspertyzy technicznej rzeczonego budynku. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia PINB umotywował konieczność pozyskania ww. ekspertyzy w sposób następujący: "na podstawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu, bowiem podczas oględzin nie stwierdzono aby obiekt stanowił zagrożenie zawalenia się (konstrukcja)", i dalej stwierdzając przedstawiona powyżej sytuacja wskazuje na konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku, która szczegółowo przedstawi zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu eliminacji ewentualnego zagrożenia życia lub zdrowia, a także zapewni bezpieczeństwo mienia". W nawiązaniu do powyższego MWINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego jest fachowym pionem administracji publicznej z zakresu budownictwa, mogącym ewentualne wątpliwości rozstrzygać we własnym zakresie, jest zaś okolicznością oczywistą i niewymagającą dowodu, iż posiadanie wiedzy fachowej z danej dziedziny pozwala zarówno na rozwiązywanie konkretnych problemów z nią powiązanych, jak i na zauważenie braku posiadania wystarczających kompetencji do rozstrzygnięcia danego zagadnienia. Samoświadomość ograniczeń własnej wiedzy jest bowiem elementem posiadanych w danej dziedzinie kompetencji. MWINB w Krakowie przychyla się, że w niniejszej sprawie potrzebna jest fachowa wiedza i ocena stanu faktycznego budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w m. W. , gm. C. ze szczególnym uwzględnieniem stanu elementów konstrukcyjnych oraz wyszczególnienia robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających, koniecznych do wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących się znaleźć w jego pobliżu. Wskazać w tym miejscu należy, iż przedstawiciele PINB w ramach swoich kompetencji mogą dokonywać czynności kontrolnych jedynie w zakresie możliwej oceny wizualnej, która nie może zastąpić dokumentacji technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w zakresie wpływu poszczególnych uszkodzeń na elementy konstrukcyjne, bądź innych badań technicznych. Stwierdzone zniszczenia przedmiotowego budynku oraz ogólne zaniedbanie wskazują, że stan techniczny obiektu budzi uzasadnione wątpliwości. Pracownicy PINB zauważyli wyraźną korozję biologiczną i ubytki na elementach konstrukcyjnych, natomiast wynik przeprowadzonej analizy organoleptycznej nie jest jednoznaczny i wymaga sporządzenia ekspertyzy technicznej w celu określenia zasięgu zniszczenia oraz jego wpływu na poszczególne materiały i całą konstrukcję budynku. Organ nadzoru nie był w stanie ocenić fundamentów rzeczonego budynku, które bez wątpienia mają duże znaczenie dla stanu technicznego całego przedmiotowego budynku. Zatem udowodnionym powstaje fakt uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku oraz konieczność wykonania ekspertyzy, która nie może zostać wykonana przez organy nadzoru budowlanego przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują. Kolejno określając w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane krąg podmiotów zobowiązanych do dostarczenia ekspertyz technicznych ustawodawca wskazał na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, nie podając kryteriów, wg których należy dokonywać wyboru tych podmiotów, a organ nakładający obowiązek przedłożenia ekspertyzy nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za niewłaściwy stan techniczny obiektu, nie ma również obowiązku wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. H. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 204/2025 z dnia 5 marca 2025 r. znak: WOB.7722.106.2018.PWAJ, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji; zasądzenie od organu kosztów postępowania wg. norm przepisanych; o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez brak rozpatrzenia i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego; art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa poprzez brak spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji; art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i legalizmu (działania na podstawie i granicach prawa); - naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lica 1994r. Prawo budowalne (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 725 ze zm.) poprzez zupełnie dowolne przyjęcie, iż w sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowalnego na działkach [...] i [...] w m. W. gm. C. w konsekwencji organy I i II instancji nie były uprawnione do wydania postanowienia we wskazanym trybie zobowiązującego do przedłożenia ekspertyzy budowlanej, co stanowi nadużycie prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, bowiem w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygając sprawę w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny zobligowany jest w szczególności do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Wydając decyzję organ zobowiązany jest przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia swojej decyzji według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W celu ustalenia czy organ administracji przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, konieczne jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie analizy przesłanek podstawy prawnej prowadzonego postępowania a następnie dokładna kontrolna pod kątem ustalenia wszystkich przesłanek przez organ. Nieustalenie choćby jednej przesłanki istotnej z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia powoduje brak możliwości rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Niniejsza instytucja nie może być nadużywana, a zatem nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2024 r., II SA/Gl 504/24). Przesłanką zastosowania przez właściwy organ art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych łub ekspertyz, zastosowanie art. 81 c ust. 2 ustawy pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2024 r. II SA/Po 545/24). Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozumianej jako całkowita swoboda organu. Wskazane ograniczenie stanowi gwarancję bezstronności i nienadużywania uprawnień przez organy władzy publicznej, o ile rozstrzygnięcia dokonywane w ramach tych uprawnień są logicznie uzasadnione i zapadają w wyniku wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do nakładania na właściciela nieruchomości obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Brak jest dowodów wykazujących uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Opis i ocena techniczna budynku [...] i [...] w m. W. gm. C., została dokonana przez organy obu instancji nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - skutkuje jego uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie MWINB zobowiązujące skarżącą H. S. - właścicielkę obiektu - do przedłożenia do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego ekspertyzy technicznej znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, murowanego budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w m. W. gm. C. ze szczególnym uwzględnieniem stanu elementów konstrukcyjnych oraz wyszczególnienia robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających, koniecznych do wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących się znaleźć w jego pobliżu - ze względu na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego przedmiotowego obiektu - naruszają przepis art. 81c ust. 2 P.b. Stosownie do treści art. 81c ust. 2 P.b., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie ww. przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 353/11, wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl). To oznacza, że powinien być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne, a więc – winien znajdować zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego właściwy organ żąda dostarczenia dokumentów o charakterze w nim wskazanym. Art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (vide wyrok NSA z 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/2008; Lexis.pl nr 2475082; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 września 2006 r., VII SA/Wa 1051/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 maja 2005 r., II SA/Wr 2805/2002). Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – organ jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Skoro więc przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie są to jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej (vide wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II OSK 170/19). Przepis art. 81c P.b. nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2016/98). Skoro art. 81c ust. 2 P.b. znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. W art. 81c P.b. zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 P.b., jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać m.in, gdy prowadzą postępowanie administracyjne. Należy więc zauważyć, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie administracyjnej, np. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51, art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 865/10). Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi wynikać z prawidłowo zebranego materiału dowodowego i dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 omawianej ustawy. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (porównaj wyroki NSA z 12 maja 2011 r. II OSK 865/10; z 15 maja 2012 r. II OSK 353/11; z 13 września 2011 r. II OSK 1331/10). Sąd stoi na stanowisku, że organ może skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jedynie w razie spełnienia przesłanki ustawowej, tj. uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Mając na uwadze pogląd, że jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest właśnie kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego zaznaczyć należy, iż pogląd ten determinuje prawidłowy zakres postępowania objętego normą ww. przepisu. W ocenie Sądu, dla zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest wystarczające proste twierdzenie organu o wątpliwościach co do jakości robót budowlanych, jakości wyrobów budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uargumentować, na czym te wątpliwości polegają w konkretnych okolicznościach i je uzasadnić. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (tak m.in. NSA w wyrokach: z 20 lutego 2009 r. II OSK 213/08, z 29 listopada 2019 r. II OSK 2877/18). Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z 17 czerwca 2003 r. SA/Bd 1367/03). Odnosi się to również do oceny stanu technicznego budynku, jak w tej sprawie. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może zostać uznane za prawidłowe. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że w realiach tej sprawy powołanie się przez organy nadzoru budowlanego, w sposób jednoznacznie przesądzający, na nieodpowiedni stan techniczny spornego budynku wynikający z kontroli przeprowadzonych na przestrzeni lat (począwszy od 5 maja 2017 r., 6 czerwca 2017 r., 24 listopada 2017 r.) i trzech rozpraw administracyjnych (17 sierpnia 2017 r., 28 grudnia 2017 r., 6 marca 2018 r.), skutkuje przyjęciem tezy, że powstały stan techniczny spornego obiektu wskazuje, że nie powstały w niniejszej sprawie nie tylko "uzasadnione wątpliwości", ale jakiekolwiek wątpliwości dotyczące stanu technicznego murowanego budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w m. W. gm. C., należącego do H. S.. Należy przy tym podkreślić, że w decyzji z 6 kwietnia 2018 r., nakładającej na skarżącą obowiązek przedłożenia do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego ekspertyzy technicznej, sam organ I instancji wskazuje, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, i nakazuje w ekspertyzie "wyszczególnić roboty budowlane, w tym roboty zabezpieczające, konieczne do wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących się znaleźć w jego pobliżu", co jednoznacznie wskazuje, że obiekt stanowi realne zagrożenie. Nie jest nadto sporne, że z uwagi właśnie na nieodpowiedni stan techniczny tego obiektu organ I instancji, pismem z dnia 11 maja 2017 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie rozbiórki nieużytkowanego murowanego budynku "starej betoniarni znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, całość na terenie dz. nr [...] i [...] w m. W. , Gm. C." (k. 1 akt PINB). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie zasługuje na aprobatę zaskarżone rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., którego ustawową przesłanką są "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że organy obu instancji wskazały, że ekspertyza techniczna znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, murowanego budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w m. W. , gm. C. ma szczególnie uwzględnić stan elementów konstrukcyjnych z wyszczególnieniem robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających, koniecznych do wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących się znaleźć w jego pobliżu. Dalej organ I instancji stwierdził, co zaakceptował organ odwoławczy, że "Żądane opracowanie winno być sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, rzeczoznawcę budowlanego albo jednostkę badawczo-rozwojową bądź uczelnię posiadającą kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa. W przypadku niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanego niniejszym postanowieniem dokumentu lub dostarczenia dokumentu niedostatecznie wyjaśniającego sprawę będącą jego przedmiotem PINB zleci wykonanie takiego opracowania na koszt zobowiązanego.". Zdaniem Sądu analiza materiału zebranego w niniejszej sprawie wskazuje niepodważalnie, że stan techniczny przedmiotowego obiektu jest niewłaściwy. Jednoznacznie świadczą o tym fotografie ww. obiektu budowlanego znajdujące się w aktach sprawy (obu instancji) oraz zapisy protokołów i decyzji, w których wskazano, m. in.: ściany nośne murowane: brak widocznych odkształceń, natomiast widoczne duże zawilgocenia i zniszczenia (duży stopień zużycia) widoczne ubytki w każdej części budynku; filary żelbetowe, zawilgocone (zagrzybienie); schody zewnętrzne betonowe, spękane, ukruszone, brak wypełnienia; barierki i balustrady talowe, zniszczone i wybrakowane; stolarka okienna i drzwiowa brak; tynki zewnętrzne cementowo-wapienne, odparzone i całkowicie zniszczone; gzymsy betonowe uszczerbane i spękane; konstrukcja dachu nad częścią środkową więźba drewniana dwuspadowa - brak możliwości oceny, nad pozostałą częścią stropodach mocno zniszczony - posiadający liczne ubytki i zawilgocenia (widoczne wykwity zagrzybienia); pokrycie dachu blacha nad częścią środkową, na pozostałych częściach pokrycie zniszczone - duży stopień zawilgocenia, porośnięty samosiejkami; stropy gęstożebrowy - żelbetowy, widoczne elementy konstrukcyjne stalowe, całość zawilgocona i mocno zniszczona; ścianki działowe murowane - zawilgocone; inne elementy klatka schodowa w środkowej części - betonowa, schody odkształcone i uszczerbane, posadzki betonowe - zawilgocone i zniszczone, widoczne ślady po zniszczeniach dokonanych na skutek demontażu instalacji elektrycznej oraz elem. wyposażenia. Wszystko powyższe wskazuje na stwierdzenie przez organy obu instancji nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Istnienie nieprawidłowości w ww. budynku zostało udokumentowane, a istnienie uszkodzeń potwierdza także dokumentacja fotograficzna. Stwierdzono zatem niewłaściwy stan techniczny. Jak Sąd podkreślił wyżej, mając na uwadze charakter i cel przepisu art. 81c ust. 2 P.b., jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niezrozumiałe, w kontekście profesjonalizmu i kompetencji organów nadzoru budowlanego, a także wobec jednoznacznego stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, jest więc stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego ww. obiektu budowlanego stały się więc podstawą dla organu I instancji do zastosowania przepisu wynikającego z art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego, a tym samym zobowiązania skarżącej, jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości, do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej, która - jak wskazał organ I instancji - miała uwzględnić stan elementów konstrukcyjnych oraz wyszczególnić roboty budowlane, w tym roboty zabezpieczające konieczne do wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących się znaleźć w jego pobliżu. Nie jest, zdaniem Sądu, celem takiej ekspertyzy, przewidzianej w przepisie art. 81c ust. 2 P.b., przerzucanie na strony obowiązku określenia rozwiązań technicznych zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sam organ w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81c ust.1 P.b. odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku takich wątpliwości nie ma, wobec jednoznacznie stwierdzonego przez organy nadzory budowlanego niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ wyraźnie wskazuje, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność podjęcia szybkich i zdecydowanych kroków w celu wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego i zagrożenia dla otoczenia. Żądanie od skarżącej przedłożenia przedmiotowej fachowej ekspertyzy nie może mieć na celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu wyeliminowania zagrożenia, ani też poszukiwania ewentualnych dodatkowych nieprawidłowości w obiekcie, których stwierdzenie w ekspertyzie miałoby prowadzić do nakazu jego rozbiórki. Odnośnie stwierdzenia organu, że takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie "osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, rzeczoznawca budowlany albo jednostka badawczo-rozwojowa bądź uczelnia posiadającą kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa", należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym w swojej dziedzinie. Zatem w każdym konkretnym postępowaniu powinny przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 323/16). W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzuca na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12). Żądając dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08). W opisanych wyżej okolicznościach nakładanie na skarżącą obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy jest - zdaniem Sądu - nieuzasadnione. Konkludując należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kwestionowanego obowiązku, przewidzianego w art. 81c ust. 2 P.b. Organy posłużyły się tym środkiem dowodowym w sposób pochopny, bez wykazania, że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego", niemożliwe do usunięcia za pomocą środków dowodowych dostępnych organowi nadzoru budowlanego, a wręcz w okolicznościach kategorycznie stwierdzonego przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Rozpatrując sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę rozważania i wskazania opisane powyżej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia spowodowały, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 p.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jego uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.