II SA/Kr 594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr) Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 . r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Klub " [....] " w K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Stowarzyszenie Klub "[....]" w K. wystąpiło w dniu [....]. do Komendanta Miejskiego Policji w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii wszelkich materiałów oraz stanowisk (także ustnych) funkcjonariuszy publicznych zajętych lub związanych ze sprawą o numerach [....] w szczególności o sporządzenie kserokopii materiałów z czynności wyjaśniających. Wniosek został opatrzony pieczęcią Stowarzyszenia i podpisany przez P.B. - Przewodniczącego Stowarzyszenia. W odpowiedzi pismem z dnia [....] Zastępca Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego KMP w K. poinformował wnioskodawcę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie umożliwia zapoznania się z materiałami konkretnej sprawy i w tym zakresie mają zastosowanie przepisy szczególne - k.p.k. oraz k.p.o.w. Pismem z dnia [....] wnioskodawca wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nie udzieleniu bez zbędnej zwłoki żądanej informacji publicznej. Decyzją z dnia [....] Komendant Miejski Policji w K. , działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej, której domaga się strona "z uwagi na prymat obowiązujących ustaw określających w sposób odrębny dostęp do informacji - kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia". W odwołaniu Stowarzyszenie zakwestionowało powyższą decyzję, zarzucając rażące naruszenie prawa. Wskazało, że postępowanie co do którego żądano informacji publicznej dotyczyło spraw publicznych, a ewentualnymi sprawcami wykroczenia byli funkcjonariusze publiczni. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia nie posiada własnych uregulowań dotyczących dostępu do akt. Art. 38 § 1 kodeksu odnosi się do k.p.k., ale tylko w określonym zakresie (np. nie powołuje § 5 i 6 art. 156 k.p.k.). Oznacza to błędne założenie organu o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w odwołaniu wskazano, że stowarzyszenie nie było stroną w postępowaniu wykroczeniowym. W sprawie dostępu do akt zakończonego postępowania osoby nie będącej stroną nie mają zastosowania przepisy k.p.k. Prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego nie powinny być interpretowane rozszerzające. Art. 156 § 1 k.p.k. wskazuje, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania sądowego. Nie odnosi się do spraw zakończonych umorzeniem, odmową skierowania wniosku do sądu, a także samego postępowania w organie Policji. W odniesieniu do takich spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia [....]..........Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ l instancji nie zbadał uprawnienia P.B. do reprezentacji stowarzyszenia. Organ l instancji powinien był wystąpić do P.B. - na podstawie art. 64 k.p.a. z wezwaniem o uzupełnienie braku we wniosku polegającego na nie podpisaniu go przez osoby uprawnione do reprezentacji stowarzyszenia. Pismem z dnia [....] organ l instancji wezwał o uzupełnienie braku wniosku polegającego na nie podpisaniu go przez uprawnione osoby pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.). W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia [....] ponownie wniósł o usunięcie naruszenia prawa poprzez nie udzielenie informacji publicznej oraz wskazał, że P.B. był uprawniony do jednoosobowej reprezentacji stowarzyszenia. Decyzją z dnia [....] Komendant Miejski Policji w K. , działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 k.p.a. oraz w zw. z art. 30 § 1 i 3 k.p.a. ., "po rozpoznaniu wniosku Przewodniczącego Stowarzyszenia Klub "[....] " P.B. z dnia ........2007 r. w sprawie braku realizacji wniosku Stowarzyszenia z dnia .......2006 r. dotyczącego sprawy ..........", odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu, wskazując na art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 38 k.c. podał, że w powyższej sprawie ustalono, iż "zgodnie z uzasadnieniem do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2006 roku (sygn. akt ł OZ 1330/06) podejmowanie czynności prawnych w imieniu Stowarzyszenia [....] następuje poprzez upełnomocnionych dwóch członków zarządu". Określa to § ........Statutu Stowarzyszenia. Zostało to również potwierdzone uchwalą Stowarzyszenia z dnia [....] gdzie wskazano, iż do ważności czynności prawnych potrzeba podpisu dwóch osób. Zatem wniosek podpisany przez przewodniczącego Stowarzyszenia P.B. nie spełnia opisanych warunków. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że nie składało dnia .........2007 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej w związku z czym sentencja decyzji odnosi się do nieistniejącego wniosku. Pismo stowarzyszenia z .........2007 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Stowarzyszenie zarzuciło, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej ponieważ wątpliwości co do sposobu reprezentowania stowarzyszenia nie dają podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Stowarzyszenie wskazało na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt l OZ 1331/06, l OZ 1329/06), które uznają za prawidłową jednoosobową reprezentację stowarzyszenia przez jego przewodniczącego zarówno na podstawie statutu przed jego zmianami jak i po zmianach wprowadzonych w ........2006 roku. Zwróciło też uwagę, że choć w uzasadnieniu postanowienia w sprawie l OZ 1330/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził inny pogląd, to jednak uzasadnianym tak postanowieniem oddalił, a nie odrzucił zażalenie złożone przez Stowarzyszenie reprezentowane jednoosobowo przez P.B. Decyzją z dnia [....]..........Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu ł instancji. Ponadto potwierdzając, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie pochodził z dnia .........2007 r., lecz z dnia .......2006 r., wskazał, iż błąd ten ma charakter drugorzędny i nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Stowarzyszenie Klub [....] wniosło do WSA w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnioskując uchylenie decyzji organów obu instancji, stwierdzenie, iż informacje o jakie wystąpiło Stowarzyszenie stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Stowarzyszenie wskazało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został podpisany przez organ statutowy - przewodniczącego P.B. uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji. Sądy powszechne, administracyjne oraz Sąd Najwyższy uznały ten sposób reprezentacji. Naczelny Sąd Administracyjny wobec wątpliwości WSA w Warszawie postanowieniem z 19 kwietnia 2007 r. (l OZ 269/07) uznał jednoosobowy sposób reprezentacji za prawidłowy. Nadto strona skarżąca wskazała, że ani dawny ani obecny statut nie przewidywał reprezentacji łącznej. Ponadto podała, że k.p.a. nie wymaga, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, wykazania przez stronę nie reprezentowaną przez pełnomocnika umocowania osoby podpisanej pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę .........Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Nadto dodał, że w toku postępowania administracyjnego organy dysponowały kserokopiami statutu zarejestrowanego w 1999 r. jak również uchwałą zarządu stowarzyszenia nr ..........z której wynika, że do ważności czynności prawnych "potrzeba podpisu dwóch osób w tym przewodniczącego lub skarbnika". P.B. jako przewodniczący posiadał jednoosobowe pełnomocnictwo "do podpisywania umów o pracę, umów zleceń oraz umów o dzieło". Powyższa uchwała jest zgodna z informacją z dnia .......2007 r. uzyskaną z Krajowego Rejestru Sądowego. Z powyższego wynika, że zmiana statutu nie została ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z art. 14 i 17 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym Stowarzyszenie Klub "[....]" było zobowiązane zgłosić zmiany dotyczące organu uprawnionego do reprezentacji oraz sposobu reprezentacji - czego jak wynika z powyższego nie uczyniło. Osoba trzecia nie może ponosić negatywnych skutków tego zaniechania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji naruszają prawo w sposób istotny. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego jedynie co do tego, że decyzja organu l instancji rozstrzyga w istocie o wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej złożonym w dniu .......2006 r., a nie .......2007 r. Użyte przez organ l instancji we wstępnej części decyzji sformułowanie, odnoszące się do żądania usunięcia naruszenia prawa w załatwieniu wniosku, jakkolwiek niefortunne, samo w sobie nie stanowi wady dyskwalifikującej decyzję. Jej wadą istotną zaś jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /dalej - ustawy/, w tym powołanego w podstawie prawnej jej art. 16 ust. 1 , oraz naruszenie art. 104 kpa. Zgodnie z art. 16 ust 1 i 2 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja zaś administracyjna , stosownie do przepisu art. 104 § 1 i 2 kpa ma załatwiać sprawę rozstrzygając przede wszystkim co do jej istoty, albo w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Zawsze więc decyzja administracyjna /jeśli nie ma przepisów szczególnych/ odnosić musi się do sprawy : jej elementów podmiotowych i przedmiotowych. Załatwienie sprawy administracyjnej - to rozstrzygnięcie merytoryczne, oparte na materialnoprawnej podstawie. Takie podstawy dla wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawarte są w ustawie, w przepisach określających ograniczenia w dostępie do informacji /art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 21. W ustawie nie ma natomiast takiej regulacji, która uprawniałaby organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji ze względu na braki w zakresie reprezentacji podmiotu domagającego się informacji. Z natury rzeczy kwestia reprezentacji podmiotu nie będącego osobą fizyczną ma charakter proceduralny, a nie merytoryczny. Skutkiem nie usunięcia istniejących w tym zakresie braków jest niemożność przystąpienia do merytorycznego rozpoznawania sprawy, a nie negatywne jej rozstrzygnięcie. Zarówno więc zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem w/w przepisów, a naruszenie to, jako mające wpływ na wynik sprawy, uzasadnia ich uchylenie. Organ, podejmując ponownie czynności w sprawie wniosku Stowarzyszenia uwzględni też następujące uwagi: Materiał, którym dysponował organ, nie pozwalał w ocenie sądu na stwierdzenie braku podstaw do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się odpis Statutu Stowarzyszenia z adnotacją o jego zarejestrowaniu w Sądzie Okręgowym w dniu ......1999 r., oraz wyciąg z rejestru stowarzyszeń Sądu Okręgowego z dnia .......1999 r. Z wyciągu wynika, że Sąd Okręgowy w rejestrze, w rubryce "upoważnieni do reprezentowania Stowarzyszenia i zaciągania zobowiązań" wpisał : "sposób reprezentacji określa § .......Statutu, sposób zaciągania zobowiązań majątkowych §.......Statutu". Wedle § ......w/w statutu "Przewodniczący reprezentuje Klub na zewnątrz i organizuje jego prace", wedle § ......."Zarząd wybiera swych reprezentantów do podejmowania czynności prawnych oraz zaciągania zobowiązań majątkowych w imieniu Stowarzyszenia poprzez upełnomocnionych dwóch członków Zarządu". Z powyższych zapisów wynika , że Stowarzyszenie ustaliło wyraźną dystynkcję pomiędzy czynnościami prawnymi, a kwestią reprezentacji Stowarzyszenia i dla każdej z tych sfer wyznaczyło inny sposób reprezentacji. Nie można przy tym zakładać, że zapis § .........statutu jest zapisem pustym tzn. że faktycznie uprawnienia Przewodniczącego do jednoosobowej reprezentacji nie mają żadnego rzeczywistego desygnatu. Instytucja "reprezentacji" podmiotu kojarzy się powszechnie właśnie z uprawnieniem do podejmowania takich czynności jak podpisywanie pism, składanie wniosków, podań i różnorodnych środków prawnych, w tym skargi do sądu administracyjnego. Z całą pewnością w ramach reprezentacji Stowarzyszenia mieści się - wedle cytowanych zapisów -występowanie w imieniu Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie jest przy tym "osobą trzecią działająca w dobrej wierze". To, użyte w art. 14 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym sformułowanie dotyczy obrotu prawnego pomiędzy równorzędnymi podmiotami, a nie czynności procesowych, w dodatku podejmowanych w relacjach administracyjnych czy publicznoprawnych. Zważyć też należy, że ustawodawca tylko w ograniczonym zakresie reglamentuje powstawanie i funkcjonowanie stowarzyszeń i pozostawia im swobodę w ustalaniu sposobu reprezentacji we wszystkich formach działania. Dzieje się to w imię przywołanej w preambule ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, zasady wolności zrzeszania się. Także w świetle i tej zasady odczytywać należy zapisy statutu umożliwiające stowarzyszeniu podejmowanie czynności /nie będącymi czynnościami prawnymi "materialnymi" / w sposób jak najmniej skomplikowany, a skuteczny. Z tych też powodów Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego w powoływanym postanowieniu NSA z 28 września 2006 r. sygn. l OZ 1330/06. W przedłożonych aktach administracyjnych nie ma ani uchwały z dnia .......2001 r. o jakiej mowa w decyzji organu l instancji, ani informacji z KRS, o jakiej mowa w odpowiedzi na skargę. O ile informacja ta miałaby odpowiadać tej ujawnionej na podstawie art. 4 ust. 4a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym rejestrze Sądowym w ogólnodostępnej sieci informatycznej , to powyższe uwagi w całości do niej się odnoszą. Na marginesie już tylko wskazać trzeba, że przywoływana przez organ i znajdująca się w aktach uchwała z dnia [....] , ze względu na datę podjęcia /sprzed zarejestrowania statutu/ nie ma znaczenia dla interpretacji wpisów w rejestrze. Jest to zresztą uchwała Zarządu /a nie Walnego Zebrania/ stanowiąca wykonanie zapisu § .......... zdanie pierwsze statutu dotyczące wyboru osób upoważnionych do "podejmowania czynności prawnych i zaciągania zobowiązań". W związku zaś z uzasadnieniem pierwotnie podjętego rozstrzygnięcia /z dnia ..... ..........2006 r./, rozważyć należy, w nawiązaniu do treści żądanych informacji, argumenty odwołującego dotyczące trybu udostępniania akt zakończonego postępowania. O ile odpowiednie ustalenia doprowadzą do wniosku o braku podstaw do stosowania trybu przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej, to w ogóle załatwienie sprawy decyzją wydaną w oparciu o tę ustawę, nie będzie możliwe. Orzeczenie wydano w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 a i 1c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.