II SA/Kr 595/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skarg M.S. , S.S. i K.K. oraz J.M. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 10 lutego 2011 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargi oddala. Starosta [...] postanowieniem z dnia 8 listopada 2010r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części działek: nr "1’ o pow. 28,4896 ha i nr "2" o pow. 2,6817 ha, położonych w M. gm. [...], objętych księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. "3", l. kat. "4" i l. kat. "5’ b. gm. kat. M. - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów sprzedaży zawartej w dniu 7 grudnia 2005r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą [...] oraz umowy zawartej w dniu 5 września 2007r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Gminą [...] a spółką pod firmą "C" sp. z o. o. z siedzibą w W.. Ponadto Starosta na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwał S. S., M. S., K. K. oraz J. M. do wystąpienia w terminie do 14 stycznia 2011r. do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności w/w umów i określił, iż dowód wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy doręczyć do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. w terminie do 31 stycznia 2011r. Zażalenie na postanowienie Starosty [...] wniósł J. M., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne, które uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i ma wpływ na wynik toczącego się postępowania; a także naruszenie art. 100 § 1 pkt 1 kpa poprzez zobowiązanie stron do wystąpienia z pozwem do sądu powszechnego o ustalenie ważności umów, w sytuacji kiedy nie zachodzi taka konieczność i tym samym do podejmowania działań niezgodnych z prawem i zasadami współżycia społecznego, narażając strony na niewspółmierne koszty postępowania sądowego w stosunku do dochodzonych przed organem administracyjnym praw i tym samym narażanie strony na wieloletnie procesy sądowe i przez to nierozpoznawanie sprawy objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek na wiele lat. J. M. podniósł także naruszenie art. 12 w związku z art. 35 kpa polegające na przewlekłym załatwianiu sprawy i podjęciu dopiero po 10 miesiącach rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym. Natomiast od pkt 2 postanowienia Starosty [...] zażalenie złożyli M. S., S. S. i K. K., nie zgadzając się z nałożonym na nich obowiązkiem wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o unieważnienie wskazanych umów sprzedaży. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 10 lutego 2011r. znak: [...], wydanym podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonego postanowienia Starosty [...] oraz uchylił zaskarżony pkt 2 tego postanowienia i w tym zakresie orzekł o wezwaniu wnioskodawców – S. S., M. S., K. K. oraz J. M., do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od daty postanowienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w umów. Wojewoda w pełni podzielił stanowisko Starosty [...], iż stwierdzenie przez właściwy sąd powszechny nieważności umów przenoszących własność wywłaszczonej nieruchomości przesądzi o tym, iż czynność prawna polegająca na sprzedaży wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie wywołała żadnych skutków prawnych objętych wolą stron. Wojewoda podkreślił, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka zwrotu powstała w wyniku zawarcia przez Agencję Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą [...] umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2005r. Rep. A Nr [...], a także zawartej następnie w dniu 5 września 2007r. Rep. A. nr [...] w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży pomiędzy Gminą [...] a spółką pod firmą "C" sp. z o.o. z siedzibą w W.. Aktualnie w wyniku umowy sprzedaży z dnia 5 września 2007r. wywłaszczone nieruchomości, wchodzące w skład działek nr "1" i nr "2" stanowią własność spółki pod firmą "C" sp. z o. o. z siedzibą w W.. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczył, iż w przypadku gdy w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do normy zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego organ ten ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości. Wydanie decyzji z naruszeniem tej powinności oznacza naruszenie zarówno wymienionych wyżej przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 7 kpa. Natomiast odnośnie terminu, w którym Starosta [...] zobowiązał strony do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem, Wojewoda uznał wyznaczony przez Starostę termin za zbyt krótki i stwierdził, że wyznaczenie terminu trzymiesięcznego umożliwi wnioskodawcom przygotowanie stosownych i kompletnych dokumentów, które zostaną złożone do sądu wraz z powództwem, co w konsekwencji doprowadzi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadami z art. 7 i art. 8 kpa. Skargi na powyższe postanowienie Wojewody [...] wnieśli J. M. oraz M. S., S. S. i K. K.. Skarżący J. M. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 100 § 1 kpa, powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Pozostali skarżący również podnieśli, że w ich ocenie organy nie wykazały, iż w sprawie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu pojawienia się zagadnienia wstępnego. Ponadto zarzucili, iż organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób prawidłowy swojego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 15 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć sprawy ze skarg J. M. oraz M. S., S. S. i K. K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W kontrolowanym postępowaniu podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego dyspozycją organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu w przypadku, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Zawieszenie postępowania na powołanej wyżej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących przesłanek: – postępowanie administracyjne jest w toku, – rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, – zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003r. sygn. akt I CKN 471/01, OSNC 2004/7-8/126, Biul.SN 2003/12/12, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1200/07, Lex Omega nr 499846). Można wyróżnić następujące charakterystyczne elementy zagadnienia wstępnego: jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, jest odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, nie należy do właściwości organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie głównej, ale należy do kompetencji innego organu lub sądu, może być przedmiotem odrębnego postępowania, (powoduje zatem pojawienie się dwóch niezależnych postępowań), nie było prawomocnie przesądzone w innej sprawie. Z art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada, że jeżeli w postępowaniu tym pojawi się, jako wstępne, zagadnienie materialnoprawne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu, zagadnienie to powinno zostać rozstrzygnięte przez ten inny organ lub sąd i jest to okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania. Jednocześnie organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z tej przyczyny, iż w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Należy przy tym zauważyć, iż jedynie w drodze wyjątku od wskazanej zasady, organ administracji publicznej rozstrzyga zagadnienie wstępne we własnym zakresie, jeżeli zawieszenie postępowania ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważną szkodę dla interesu społecznego albo niepowetowaną szkodę dla strony, a także wówczas, gdy strona, mimo wezwania, nie wystąpiła w oznaczonym terminie do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. W przedmiotowej sprawie nie występuje taka okoliczność. Zatem organ administracyjny nie był władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia prejudycjalnego. Prawdą jest, że gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przepis art. 100 § 1 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może wystąpić do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia (nie zobowiązując do tego strony). Jednakże wymieniony przepis nie przyznaje organowi administracji publicznej uprawnienia (legitymacji procesowej) do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 kpa mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu legitymację procesową w tej sprawie. Przepis art. 189 kpc, regulujący kwestie legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, przyznaje ją osobie, która ma interes prawny. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego przezeń postępowania przysługuje czy nie przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Interesu tego nie uzasadnia fakt prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i obowiązek załatwienia sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003r. sygn. akt I CKN 471/01, OSNC 2004/7-8/126, Biul.SN 2003/12/12). W przedmiotowej sprawie interes prawny do wystąpienia do właściwego sądu w kwestii ustalenia ważności umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości mają jedynie skarżący. W takiej sytuacji organ prawidłowo zawiesił postępowanie i zobowiązał wnioskujących o zwrot nieruchomości do wystąpienia w określonym terminie do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności tych umów. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, albowiem w sprawie zaszły wszelkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Kwestia ważności umów z dnia 7 grudnia 2005r. oraz 5 września 2007r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej uzależnione jest w sposób bezpośredni od doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, który umożliwi prawidłowe rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym uzasadnione i konieczne jest skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnić trzeba, że zagadnienie wstępne skutkujące zawieszeniem postępowania administracyjnego powstało w kontrolowanym postępowaniu z chwilą ustalenia konieczności podjęcia czynności zmierzających do podważenia wcześniejszych umów przenoszących własność na osobę trzecią. Kwestia możliwości wzruszenia umów może zostać rozstrzygnięta wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdyż nie należy do właściwości tak organów administracji, jak i sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 1923/06). Organ administracji nie może w przedmiotowej sprawie, w sposób uprawniony, samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia prejudycjalnego i w konsekwencji stwierdzić, że Skarb Państwa w dalszym ciągu pozostaje właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, z pominięciem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego Sąd w pełni podziela stanowisko zajęte przez organ I instancji. Podkreślić należy także, że zawieszenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w istocie korzystne dla skarżących, ponieważ daje im możliwość zniweczenia skutków prawnych umów, na mocy których wywłaszczone nieruchomości stały się własnością podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dopóki zaś skutki tych umów trwają organ orzekający nie może wydać decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości, nawet w przypadku, gdy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, przedstawiając w nich istotne ustalenia faktyczne oraz mające zastosowanie przepisy prawa, a zatem zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 kpa jest niezasadny. Wobec niestwierdzenia, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.