II SA/Kr 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu zgłoszenia zamiaru budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta L. jako podstawę prawną wskazując art. 30 ust. 6 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity : Dz. U. z 2006 r. nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U Nr 98 póz. 1071 z 2000 roku z późn. zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia M.K. z dnia 01.07.2010 r. dotyczącego zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego na dz. ew. nr 1 w K. , wniósł do tego zgłoszenia sprzeciw. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 01 lipca 2010 roku, Pani M.K. zgłosiła zamiar przystąpienia do budowy budynku gospodarczego na terenie obejmującym dz. ew. nr 1 w miejscowości K. gmina M. Po sprawdzeniu załączonych dokumentów ustalono, że inwestor na zgłoszenie zamierza wybudować nowe pomieszczenie gospodarcze przy istniejącym budynku mieszkalnym, którego dach ma stanowić przedłużenie połaci dachowej istniejącego budynku mieszkalnego, a zatem zamierza przystąpić do rozbudowy tego budynku, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wniesiono sprzeciw w drodze decyzji. Od decyzji tej odwołanie złożyła M.K. . W uzasadnieniu wskazała, iż w dniu 1 lipca 2010 r. zgłosiła zamiar budowy budynku gospodarczego uzupełniającego zabudowę gospodarczą w ramach istniejącej działki siedliskowej. Aby uczynić zadość wymaganiom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. , wykorzystany został jedyny możliwy wariant dobudowy budynku gospodarczego, czyli nawiązanie z projektowanym dachem do istniejącego już dachu nad budynkiem mieszkalnym przez jego przedłużenie, jednak przy utrzymaniu niezależności konstrukcyjnej każdego z nich, czemu służy oddzielna dla każdego z nich konstrukcja nośna podpór, na których wspierają się niezależne od siebie więźby dachowe. Odwołująca podniosła również, że każdy z budynków ma osobną i niezależną od siebie konstrukcje fundamentów i ścian, a zgłaszany budynek gospodarczy posiada oddzielne wejście i nie jest funkcjonalnie związany z żadnym innym budynkiem tej zwartej zabudowy. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 01 września 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, z późn. zm.). W uzasadnianiu wskazano iż, istotnie zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt. 1a oraz art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednakże w ocenie organu odwoławczego sprzeciw wniesiony decyzją organu I instancji jest zasadny i znajduje podstawę w przepisie art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi o obowiązku wniesienia sprzeciwu - w przypadku gdy zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zakres robót budowlanych objęty zgłoszeniem kwalifikuje się jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, nie zaś jako budowa budynku gospodarczego. Wykonanie tych robót należy zatem poprzedzić uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na tą decyzję złożyła M.K. w uzasadnieniu powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu i wskazując, iż w dniu 1 lipca 2010 zgłosiła zamiar budowy budynku gospodarczego uzupełniającego zabudowę gospodarczą w ramach istniejącej działki siedliskowej. Aby zadość uczynić wymaganiom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. , został wykorzystany jedyny możliwy wariant dobudowy budynku gospodarczego, czyli nawiązanie z projektowanym dachem do istniejącego już dachu nad budynkiem mieszkalnym przez jego przedłużenie, jednak przy utrzymaniu niezależności konstrukcyjnej każdego z nich, czemu służy oddzielna dla każdego z nich konstrukcja nośna podpór, na których wspierają się niezależne od siebie więźby dachowe. Zdaniem skarżącej, każdy z budynków ma osobną i niezależną od siebie konstrukcje fundamentów i ścian, a zgłaszany budynek gospodarczy posiada oddzielne wejście i nie jest funkcjonalnie związany z żadnym innym budynkiem tej zwartej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona w niniejszej sprawie Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty L. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły stanu faktycznego a same decyzje nie odpowiadają wymogom jakie ustawa stawia orzeczeniom administracyjnym i nie poddają się kontroli. W rozpoznawanej sprawie organ administracji I instancji zgłosił sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego, ograniczając się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, iż ustalono że inwestor w systemie zgłoszeniowym zamierza wybudować nowe pomieszczenie gospodarcze przy istniejącym budynku mieszkalnym, którego dach ma stanowić przedłużenie połaci dachowej istniejącego budynku mieszkalnego, a zatem zamierza przystąpić do rozbudowy tego budynku, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ odwoławczy podał jedynie, że sprzeciw wniesiony decyzją organu I instancji jest zasadny oraz, iż podziela stanowisko organu I instancji, że zakres robót budowlanych objęty zgłoszeniem kwalifikuje się jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, nie zaś jako budowa budynku gospodarczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie bowiem możliwe tylko wówczas, gdy wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostaną wszechstronnie wyjaśnione. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (§ 4). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (§ 5). Mając na uwadze przedstawione powyżej wymogi dotyczące przeprowadzania postępowania administracyjnego, jak również wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jaki i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa. Rozstrzygnięcie organu administracji nie może bowiem ograniczać się do stwierdzenia, że skarżąca zamierza przystąpić do rozbudowy budynku, co zgodnie z art. 28 ust. 1ustawy Prawo budowlane wymaga wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (uzasadnienie decyzji organu I instancji) ani, że zakres robót budowlanych objęty zgłoszeniem kwalifikuje się jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, nie zaś jako budowa budynku gospodarczego. Wykonanie tych robót należy poprzedzić uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (uzasadnienie decyzji organu II instancji). Uzasadnienie decyzji powinno zawierać dokładną analizę rozpoznawanej sprawy oraz w sposób jasny wskazywać, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym niezbędne stało się wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, by stan faktyczny sprawy został w ogóle ustalany. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r., I SA/Sz 151/08). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wydanych przez organ administracji decyzji nie odpowiada powyższym wymaganiom. W uzasadnieniu aktu administracyjnego organ administracji musi przede wszystkim dokładnie wyjaśnić powody wydanego rozstrzygnięcia, jak również przekonać strony o jego prawidłowości. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Jednakże aby sąd administracyjny mógł zweryfikować ocenę stanu faktycznego danej sprawy, ocena taka musi być przez organ przedstawiona i wyjaśniona w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie weryfikacja taka jest niemożliwa, bowiem organ administracji oceny takiej nie przedstawił. Przede wszystkim organ I instancji nie wyjaśnił czy zgłoszenie skarżącej dotyczyło zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 25 m2, czy też parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Żadne postępowanie na wykazanie czy zgłoszenie dotyczy faktycznie zamiaru budowy obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nie zostało przez ten organ przeprowadzone a w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie zajmuje w tym zakresie żadnego stanowiska. Organ II instancji wskazuje wprawdzie, iż "istotnie zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt. 1a oraz art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi" nie podaje jednak, czy przepis ten dotyczy niniejszej sprawy a jeżeli tak to dlaczego nie ma zastosowania. Organ odwoławczy także nie prowadził postępowania mającego na celu wyjaśnienie czy zgłoszenie, dotyczyło działki siedliskowej a obiekt budowlany który był przedmiotem postępowania mógł stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej i miał związek z produkcją rolną i uzupełniającą. Bez weryfikacji tych okoliczności, brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji. Weryfikacja tej okoliczności mogła w postępowaniu zgłoszeniowym być dokonana w trybie o jakim mowa w art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Organy obu instancji stoją natomiast na stanowisku (opisanym zresztą jednym tylko zdaniem), iż zakres robót budowlanych objęty zgłoszeniem kwalifikuje się jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, nie zaś jako budowa budynku gospodarczego. Organy nie wyjaśniają przy tym jak rozumieją pojęcie "rozbudowy" budynku istniejącego i dlaczego prac objętych zgłoszeniem nie można traktować jako budowy parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Jakie cechy zamierzenia inwestycyjnego przesądzają o takiej a nie innej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia. Organy obu instancji kwalifikując zamierzenie inwestycyjne jako "rozbudowa budynku istniejącego" nie zajmują w ogóle stanowiska w podnoszonej przez skarżącą kwestii, iż obiekt zamiar budowy który zgłosiła jest konstrukcyjnie niezależny od budynku mieszkalnego. Jak w tej sytuacji organy rozumieją pojęcie rozbudowy obiektu. Organy nie przeprowadzają także żadnej analizy ani wykładni przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia. W szczególności nie przeprowadzają analizy, jakie znaczenie ustawodawca nadał przepisowi art. 29 ust 1 pkt 1a określając, iż w ramach istniejącej działki siedliskowe zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęta jest budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przez zestawienie z art. 29 ust 1 pkt 2 tj. przepisu który zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmuje wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m2 - bez wymogu aby obiekt ten stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej. Czy zatem wolą ustawodawcy nie było zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę także obiektów które nie są obiektami wolnostojącymi pod warunkiem zakwalifikowania ich do obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Sąd nie może w niniejszej sprawie wydać organowi wiążących wskazań co do interpretacji przepisów prawa materialnego, gdyż przyczyną uchylenia decyzji jest nie obraza przepisów prawa materialnego a braki proceduralne. Okoliczności o których mowa wyżej organ winien rozważyć a zajęte przez siebie stanowisko należycie uzasadnić. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.