II SA/Kr 60/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 listopada 2024 r. nr 984/2024, znak: WSE.7722.37.2023.AOPY w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r. nr 51/2023 oddalił zarzut nieistnienia obowiązku o charakterze pieniężnym zgłoszony w przez K. P. w piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez PINB w Bochni na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. nakazano K. P. przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działek nr [...], [...], [...], [...] w B. przy ul. C. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 3 marca 2016 r. i 22 kwietnia 2016 r. stwierdzono niewykonanie powyższego obowiązku, wobec czego PINB upomnieniem nr 2/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia 8 czerwca 2015 r., pouczając o konsekwencjach jego niewykonania tj. skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Po ponownym kilkukrotnym przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązku (w dniach: 22 maja 2018 r., 26 września 2018 r., 8 lipca 2019 r., 27 września 2019 r. i 16 grudnia 2019 r.), PINB uznał, iż nakaz wynikający z decyzji nadal nie jest wykonany. Wobec powyższego w dniu 22 lipca 2020 r. PINB wystawił wobec K. P., jako zobowiązanego, tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia 30 lipca 2020 r. PINB postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2020 r. odmówił uwzględnienia zarzutów. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 3 listopada 2020 r. uchylił postanowienie PINB i umorzył w całości postępowanie I instancji w sprawie zarzutów. MWINB wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż brak było podstaw do rozpatrywania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z uwagi na nienadanie tytułowi wykonawczemu z dnia 22 lipca 2020 r. klauzuli o skierowaniu do egzekucji. W dniu 5 lutego 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr RKOA.52.1.2020.KS zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji, wszczynając postępowanie egzekucyjne wobec K. P. w sprawie obowiązku nakazanego decyzją PINB z dnia 8 czerwca 2015 r. Odpis tytułu wykonawczego doręczony został zobowiązanemu w dniu 9 lutego 2021 r. Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. zobowiązany zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego. PINB wydał w dniu 12 marca 2021 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz postanowienie nr 15/2021, którym oddalił w całości zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia MWINB postanowieniem z dnia 16 lipca 2021 r. uchylił w całości postanowienie PINB i orzekł o oddaleniu zarzutu wygaśnięcia obowiązku. Na powyższe postanowienie MWINB wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt: II SA/Kr 1136/21 ją oddalił. Wyrok stał się prawomocny z dniem 2 kwietnia 2022 r. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. PINB podjął postępowanie egzekucyjne. W dniu 25 kwietnia 2023 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne celem sprawdzenia wykonania egzekwowanego obowiązku. Podczas czynności tych stwierdzono, że nawiezionej ziemi nadal nie usunięto i że stan faktyczny nie zmienił się od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej w 2019 r. Nie stwierdzono śladów świeżo naruszonej ziemi. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r. PINB zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny, nakładając na niego grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 lutego 2021 r. Na powyższe postanowienie PINB zobowiązany złożył zażalenie. Postępowanie zażaleniowe w powyższej sprawie MWINB prowadzi pod znakiem: WSE.7722.36.2023. Odrębnym zaś pismem z dnia 11 lipca 2023 r. zobowiązany, złożył do PINB zarzut nieistnienia obowiązku, wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Postawą zarzutu w przedmiotowej sprawie jest nieistnienie obowiązku. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Na powyższe postanowienie K. P. wniósł zażalenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 8 listopada 2024 r. nr 984/2024 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej stanowią, przysługujący zobowiązanemu, swoisty środek zaskarżenia, służący ochronie przed niezgodnym z prawem skierowaniem i prowadzeniem wobec niego egzekucji administracyjnej. Art. 33 § 1-2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku. Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się w takim zakresie, jaki określony został przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przesądza zatem o tym, że wierzyciel rozpatrując zarzuty nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia także z tego powodu, że korzystanie z tego środka ochrony związane jest z inicjatywą zobowiązanego. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpatrzenia jest zarzut zgłoszony przez zobowiązanego w piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. Pismo to wniesione zostało po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 5 lutego 2021 r. nr RKOA.52.1.2020.KS. Dlatego wniesienie powyższego zarzutu nie spowodowało zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 35 § 1 upea. W piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. zobowiązany podniósł zarzut nieistnienia obowiązku o charakterze pieniężnym. Uzasadniając zgłoszony zarzut, zobowiązany wskazał na nieistnienie egzekwowanego obowiązku, nie podniósł kwestii wygaśnięcia tego obowiązku. Jak podnosi się w doktrynie, przesłanką wniesienia zarzutu opartego na podstawie nieistnienia obowiązku, o której mowa w art. 33 § 2 pkt 1 upea, jest sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Zobowiązany wnosząc zarzut na takiej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał. Zarzut nieistnienia obowiązku wiąże się zatem z istnieniem decyzji, z której obowiązek ten wynika. W niniejszej sprawie decyzja PINB z dnia 8 czerwca 2015 r., z której wynika egzekwowany obowiązek, istnieje i pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja ta kreuje ten obowiązek, jest jego podstawą prawną, pozostaje w obrocie prawnym, a zatem egzekwowany obowiązek istnieje. Należy podkreślić, że dopóki ostateczna decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek pozostaje w obrocie prawnym, obowiązek ten istnieje i podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Na powyższe postanowienie K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określony w tytule wykonawczym z dnia 5 lutego 2021 r. obowiązek istnieje, pomimo jego określenia przez organ egzekucyjny nie pozwalający na jego identyfikacje, określenie na czym ma polegać tj. ile ziemi, w jakiej wysokości, ile centymetrów licząc od jej powierzchni zobowiązany jest zebrać z terenu określonych w tytule wykonawczym działek. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. (Dz.U. 2023.2505) zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Podkreślić przy tym należy, że powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, a tym samym ogranicza uprawnionego do wniesienia zarzutów tylko w zakresie podstaw przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. Oznacza to, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko i wyłącznie okoliczności ściśle określone przez ustawodawcę w tym przepisie. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, służący ochronie jego praw przed niezgodnym z prawem prowadzeniem wobec niego egzekucji. Postępowanie w sprawie zarzutów toczy się w takim zakresie, jaki określony został ściśle przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Tym samym wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że wierzyciel rozpatrując zarzuty nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Ponadto zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia także z tego powodu, że korzystanie z tego środka ochrony związane jest z inicjatywą zobowiązanego. Oznacza to, że zobowiązany zgłaszając zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazuje, jakie okoliczności są podstawą wnoszonych zarzutów, czy zarzuty dotyczą całości egzekucji czy tylko części i przedstawia dowody uzasadniające zgłaszane zarzuty. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek nałożony został decyzją PINB z dnia 8 czerwca 2015 r. wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane, którą nakazano skarżącemu przywrócenie do stanu poprzedniego działek nr [...], [...], [...], [...] w B. przy ul. C. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Jak wynika z uzasadnienia w/w decyzji, jej wydanie było skutkiem nawiezienia ziemi i podniesienia poziomu wskazanych działek w stosunku do działek sąsiednich w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez inwestora w kwietniu i sierpniu 2014 r. zamiaru budowy czterech wolnostojących parterowych budynków gospodarczych i dwóch oczek wodnych (w zgłoszeniach roboty polegające na nawiezieniu ziemi nie były przewidziane). W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza sytuację, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie. To jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy, co również stanowi o bezzasadności zarzutów. Ponadto trzeba wskazać, w zakresie podnoszonych w skardze okoliczności mających uzasadniać niewykonalność obowiązku, a odwołujących się do argumentacji kwestionującej egzekwowaną decyzję PINB z dnia 8 czerwca 2015 r. w zakresie prawidłowości określenia nałożonego na zobowiązanego obowiązku, że w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z ostatecznej decyzji, która została podjęta w ramach innego postępowania. Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego i nie jest jego kontynuacją. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania lub weryfikowania prawidłowości obowiązku nałożonego w drodze decyzji nakazującej usunięcie nawiezionych mas ziemi. Ewentualna wadliwość tej decyzji może być podnoszona jedynie w innym, odrębnym postępowaniu. Nie można jednak łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Weryfikacja decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek jest możliwa ewentualnie w odrębnych, administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5)K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Odmienna ocena argumentów skarżącego prowadziłaby do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i zastosowania w niniejszej sprawie dodatkowej nieprzewidzianej instancji odwoławczej, mającej zakwestionować dotychczasowe ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie orzeczonego nakazu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt: II OSK 1908/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt: II SA/Kr 1204/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 roku, sygn. II SA/Kr 1136/21). Podobnie należy ocenić podnoszone zarzuty dotyczące niedoprecyzowania w decyzji stanu do jakiego grunt ma być przywrócony i w jakim zakresie ziemia ma zostać wywieziona. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, a zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1107/19). Ze względu na powyższe skarga, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.