II SA/Kr 607/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2013 r. sprawy ze skargi J.K. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J.K. i AM. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta B. decyzją Nr [...] znak: [...] . z dnia 19 października 2012 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej p.n.: "[...]"' wraz z szafami telekomunikacyjnymi, systemem anten, zasilaniem, murem oporowym oraz ogrodzeniem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w miejscowości R. w Gminie L. , dla Spółki [...] sp. z o.o. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnianiu decyzji organ I instancji wskazał na: zgodność projektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami techniczno-budowalnym oraz na jego kompletność, posiadanie odpowiednich opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jak i na jego wykonanie przez uprawnione do tego osoby. W tej sytuacji organ rozpatrzył wniosek spółki pozytywnie wobec spełniania wszelkich wymogów stawianych przez Prawo budowlane. Od decyzji tej wnieśli odwołania w ustawowym terminie: A.M. oraz J.K. podnosząc, że nie brali udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr [...] , której wartość zostanie obniżona na skutek realizacji przedmiotowej stacji bazowej. Ponadto po części drugiej działki nr [...], będącej wspólną własnością odwołującego się oraz jego rodzeństwa, na czas budowy ma przebiegać droga dojazdowa. W przyszłości zamierzał on na swojej działce zbudować domek letniskowy. Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewoda , na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił Staroście B. uzupełnienie postępowania w zakresie: - sporządzenie aktualnego wykazu stron uwzględniającego spadkobierców po zmarłych A. i B.M.- umożliwienie zapoznania się wszystkich stron postępowania z materiałem dowodowym w trybie art. 10 K.p.a., - dostarczenie decyzji stronom postępowania, które jej nie otrzymały. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. znak:[...] . z dnia 19 października 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. , uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 10 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [.,..] ) oraz zmienionego planu uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 18 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ). Wyznaczony w § 68 tego planu teren - T - to tereny urządzeń łączności publicznej - telekomunikacji. W pkt 5 § 111 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się lokalizację i realizację inwestycji telekomunikacyjnych, obiektów budowlanych łączności publicznej, w tym w szczególność: stacji bazowych telefonii komórkowej, na całym obszarze Gminy L. -zgodnie z przepisami odrębnymi. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, ze planowane przedsięwzięcie polegające na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzi posadowienie wieży stalowej kratowej o wysokości 50 metrów nad poziomem terenu wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi z zainstalowanymi szafami telekomunikacyjnymi, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, rozporządzenia, dlatego też nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkania. W związku z powyższym - zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2010 r. Nr 19, poz. 1227 z późn. zm.) w powiązaniu z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397) dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto planowana inwestycja i jej zasięg oddziaływania nie leży według map i raportów bezpośrednio w sąsiedztwie obszaru Natura 2000. Podejmowane działania nie wpłyną na stan siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin i zwierząt oraz nie wpłyną negatywnie na gatunki, dla których wyznaczono obszar Natura 2000. Możliwość wystąpienia sumarycznego oddziaływania anten stacji bazowej o wartości mniejszej od 1 W/m2 istnieje tylko i wyłącznie na wysokości 33 metrów nad poziomem terenu. uwzględniając wzrastającą rzędną terenu w kierunku północnym w określonych azymutach pracy anten sektorowych w odległości 45 metrów od środka elektrycznego anteny w miejscach nie dostępnych dla ludności. Przedsięwzięcie nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, nie stwarza także uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich z uwagi na dużą wysokość zawieszenia anten, nie narusza interesu osób trzecich, nie oddziałuje w niekorzystny sposób na elementy ekosystemu, nie stanowi przeszkody w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w szczególności w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), bowiem wieża została usytuowana w odległości ponad 4 metrów od granicy działki budowlanej. Nadto wskazano, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Strony o wszczęciu postępowania zostały powiadomione w piśmie - zawiadomieniu organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2012 r. oraz w postępowaniu uzupełniającym z dnia 10 stycznia 2013 r. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odpowiadając na pozostałe zarzuty odwołania stwierdzono, że postępowanie zostało uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. Na koniec podano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] nie jest działką rekreacyjną, na której można wybudować domek letniskowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli .K. i A.M. . Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, a to: - naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 15 K.p.a., poprzez utrzymanie przez Wojewodę w mocy zaskarżonej odwołaniem Starosty B. , w sytuacji gdy z uwagi na brak udziału Skarżących w postępowaniu przed organem I. instancji, naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnej, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę B; - naruszenie art. 136 K.p.a., a to poprzez zlecenie Staroście B. przez Wojewodę uzupełnienia przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez dokonanie zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi niedopuszczalną próbę sanowania błędnie przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego; - naruszenie art. 10 K.p.a., a to poprzez brak poinformowania skarżących przez Wojewodę o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego i możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie odnośnie zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwiło skarżącym podjęcia szeregu czynności, w szczególności złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wpływu budowy wieży telekomunikacyjnej na nieruchomości sąsiednie należące do skarżących; - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., a to poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego z wieży telekomunikacyjnej na nieruchomości sąsiednie, pomimo podnoszonych stosownych zarzutów i oparcie się w tym przedmiocie jedynie na niepotwierdzonych w żaden sposób twierdzeniach wnioskodawcy; - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a to poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera wymaganego wyjaśnienia podstawy prawnej i rozstrzygnięcia, w szczególności Wojewoda nie wyjaśnił na jakiej podstawie w niniejszej sprawie nie była wymagana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jedynie lakonicznie zacytował fragment projektu budowlanego. Organ nie wyjaśnił także na jakiej podstawie uznaje, że przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności gdy sam projekt budowlany w tym zakresie odwołuje się do nieaktualnego planu i posługuje oznaczeniami RO, RP nie występującymi już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 18 września 2012 r. dla terenów objętych inwestycją; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to: - naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a to z uwagi na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia wymaganej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy budowę stacji bazowej telefonii komórkowej należy w niniejszej sprawie zaliczyć, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na moc pojedynczych anten wynoszącą 2643 W, a także z uwagi na możliwość sumowania się mocy poszczególnych anten, co nie zostało przez Wojewodę wyjaśnione; - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a to poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy planowana budowa stacji bazowej – wieży telekomunikacyjnej jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 18 września 2012 r., w szczególności z wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska określonymi w § 93 ust. 2 pkt 1 tegoż planu, który odwołuje się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją nr [...] Starosty B. z dnia [...] października 2012 roku znak [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, wskazano, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ podniósł, że jak wynika z prezentowanych w orzecznictwie poglądów zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11). Organ dodatkowo podniósł, że organ zapewnił stronom możliwość zapoznania się z aktami sprawy, wprawdzie odbyło się to w toku postępowania odwoławczego, ale skarżący mieli możliwość wskazania nowych dowodów i wypowiedzenia się do tych wcześniej zebranych przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o czym świadczą złożone przez skarżących pisma z dnia 18 stycznia 2013 r., 21 stycznia 2013 r., 13 lutego 2013 r. W ocenie organu nie miało zatem miejsca naruszenie przepisów postępowania, które ładniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art.138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 5 marca 2013 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia 19 października 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej p.n.: "[...] wraz z szafami telekomunikacyjnymi, systemem anten, zasilaniem, murem oporowym oraz ogrodzeniem na działkach nr [...] ,[...] ,[,..] w miejscowości Rajbrot w Gminie L. , dla Spółki [...] sp. z o.o. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania wymienia art. 145 K.p.a., a wśród nich również przesłankę wskazującą na brak udziału w postępowaniu administracyjnym strony bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W tej sprawie organ I. instancji prowadził cały czas postępowanie z udziałem A.M. i B.M. mimo że osoby te zmarły. Jest to więc podstawa do uchylenia decyzji organu I. instancji. Nie są to jednak jedyne uchybienia proceduralne. Jak wynika z akt sprawy ostatnim terminem doręczenia decyzji organu I. instancji był 24 października 2012 r. (karta nr [...] akt administracyjnych). Tym samym od tej daty zaczął biec najpóźniej rozpoczęty termin do wniesienia odwołania. Do dnia 7 listopada 2012 r. (środa) żadne odwołanie, jak wynika z akt sprawy, nie zostało wniesione. Pełnomocnik inwestora nadał na poczcie w dniu 12 listopada 2012 r. przesyłkę do organu I. instancji zawierającą informację o następcach prawnych po zmarłej A.M. i zmarłym B.M. Wśród tak wskazanych spadkobierców są również skarżący. W tym stanie sprawy organ I. instancji ponownie doręczył decyzję także spadkobiercom po ww. zmarłych i niektórzy z nich wnieśli odwołania w otwartym dla nich przez organ terminie. Czy w związku z tym rzeczywiście dopuszczalnym było wniesienia takich odwołań i czy dopuszczalnym było niejako "na nowo" otwarcie terminu do wnoszenia odwołań? W ocenie Sądu w sytuacji, w której strona nie biorąca udziału w postępowaniu przed organem I. instancji zamierza wnieść odwołanie, może to skutecznie uczynić tylko w terminie otwartym dla jego wniesienia dla stron biorących udział w postępowaniu. Po upływie zaś terminu do wniesienia odwołania, tak pominiętej stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/11, opub. w LEX nr 1137295). W związku z powyższym organ II. instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniesienie odwołania w ogóle było dopuszczalne oraz czy tak wniesione odwołanie nie powinno być uznane za wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy w tej sprawie nie miał – jak trafnie to podnieśli skarżący - podstaw do sanowania wady wynikającej z braku zapewnienia odwołującym (a szerzej następcom prawnym po zmarłej A.M. i zmarłym B.M. ) udziału postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprzez zobowiązanie organu I. instancji w trybie art. 136 K.p.a. do podjęcia czynności wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie. Takim dowodem nie jest zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie i to dokonane niejako na potrzeby organu I. instancji i prowadzonego przez niego postępowania. Sąd rozumie intencje organu odwoławczego, zmierzające do wyeliminowania braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które mogły być nawet niezawinione przez ten organ, ale w tej sprawie braku polegającego na nie zapewnieniu następcom prawnym po zmarłych udziału w sprawie nie można było skutecznie sanować. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że rację mają skarżący wskazując na naruszenie zasad postępowania w sprawie poprzez pominięcie w postępowaniu przez Starostą Powiatu B. następców prawnych po zmarłym B.M. i zmarłej A.M. i brak możliwości usunięcia tej wady poprzez podjecie przez Wojewodę działania. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt b P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających wznowienie postępowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy. W związku z obligatoryjnym uchyleniem w tej sprawie decyzji z powodu wady proceduralnej, Sąd nie dokonuje wykładni zastosowanego przez organy prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji powinien ustalić strony postępowania, stan faktyczny sprawy oraz orzec na podstawie obowiązujących przepisów. Sąd wskazuje także na wątpliwości dotyczące ustalenia strony w odniesieniu do działki nr [...] . Należy bowiem dodatkowo ustalić, kto jest stroną w odniesieniu do właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – T.R. czy też B.R. . O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., przy czym zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu (500 zł), stawkę minimalną za czynności adwokackie w postępowaniu przed sądem administracyjnym (240 zł) oraz zwrot kwoty opłaty z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.