II SA/Kr 608/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (zwany dalej: PINB) postanowił, że obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia 31 maja 1999 r. o nr [...] zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego – T.S. , na jego koszt i niebezpieczeństwo. Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] lipca 1998 r. znak:[...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] września 1998 r. znak: [...] , którą nakazano T.S. wykonanie rozbiórki budynku drewnianego (gołębnika) na działce nr [...] w Z. Na powyższą decyzję Wojewody T.S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Sąd ten postanowieniem z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt: II SA/Kr 2403/98 skargę odrzucił. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB upomnieniem z dnia 25 marca 1999 r. znak: [...] wezwał T.S. do wykonania w/w obowiązku rozbiórki. Jednocześnie PINB pouczył wyżej wymienionego, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 31 maja 1999 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy o nr [...] i skierował go do egzekucji. Postanowieniem z tego samego dnia znak: [...] PINB nałożył na zobowiązanego – T.S. grzywnę w wysokości 2000 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki. W wyniku złożonego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej MWINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] uchylił w/w postanowienie w części obejmującej podstawę prawną i orzekł w tym zakresie nową podstawę prawną a w pozostałym zakresie utrzymał skarżone postanowienie w mocy. W wyniku skargi złożonej przez zobowiązanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt: II SA/Kr 1935/00 uchylił w/w postanowienie MWINB ze względów formalnych. Ostatecznie PINB postanowieniem z dnia [...]maja 2005 r. znak: [...] (które MWINB postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. znak: [...]utrzymał w mocy) nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 2000 zł. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 293/06 WSA w Krakowie oddalił skargę zobowiązanego na w/w postanowienie MWINB. Przy piśmie z dnia 15 maja 2008 r. znak: [...] PINB, działając jako wierzyciel, skierował do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. tytuł wykonawczy z dnia 14 maja 2008 r. o nr [...]w celu wyegzekwowania nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na postawie w/w tytułu wykonawczego zostało zakończone wobec wyegzekwowania całej kwoty należności. W dniu 16 września 2011 r. PINB przeprowadził kontrolę wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki, podczas której stwierdzono, iż w/w obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego w dniu 19 grudnia 2011 r. PINB wydał postanowienie znak:[...] , którym orzekł, że wobec niewykonania przez Zobowiązanego T.S. , obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 31 maja 1999 roku znak:[...], wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. tj. obowiązku wykonania rozbiórki budynku drewnianego (gołębnika) na działce nr [...] w Z. , obowiązek ten zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za Zobowiązanego, na koszt i niebezpieczeństwo Zobowiązanego. W postanowieniu tym organ egzekucyjny wezwał jednocześnie T.S. do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego w wysokości 12305 zł. Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniósł.S. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem Znak: [...] z dnia 9 lutego 2012r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji W uzasadnieniu wskazał, ze bezspornym jest, iż na zobowiązanym T.S. ciąży obowiązek rozbiórki, nakazany decyzją z dnia [...] lipca 1998r. znak:[...] . Stosownie do art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. nr 229 poz. 1954) zwaną dalej "upea" wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy wykonania rozbiórki budynku gołębnika na działce nr [...] w Z. , zatem charakter obowiązku nie świadczy o tym, aby jego wykonanie wymagało osobistego działania zobowiązanego, a zatem wykonanie powyższego obowiązku mogło zostać zlecone innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W toku tego postępowania organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak środek ten okazał się nieskuteczny. Pomimo wyegzekwowania przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. w/w grzywny zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, co potwierdza protokół z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 16 września 2011r. Zaznaczono, że w postanowieniu z dnia [...]maja 2005r. znak:[...], którym PINB nałożył na zobowiązanego, grzywnę w celu przymuszenia, wezwano zobowiązanego - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 122 § 2 pkt 2 upea - do wykonania obowiązku określonego w w/w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w tym postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. A zatem zobowiązany miał świadomość, że w przypadku braku osobistego wykonania przez niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki organ egzekucyjny zastosuje kolejny środek egzekucyjny, tj. wykonanie zastępcze. Odnosząc się do kwestii zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego, do uiszczenia której wezwano zobowiązanego w skarżonym postanowieniu, podniesiono, iż zgodnie z art. 128 § 2 upea w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powyższy przepis nie zawiera żadnych wskazówek, co do ustalania wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Określenie wysokości zaliczki jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże słowo "zaliczka" należy rozumieć jako część należności wpłacaną lub wypłacaną z góry na poczet tej należności. Postanowienie w tym przedmiocie powinno zostać uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności zaś przy uwzględnieniu sporządzonego kosztorysu. Kwota większa niż wartość kosztorysowa robót ogółem, wynikająca ze sporządzonego kosztorysu inwestorskiego, nie może zostać potraktowana jako zaliczka na poczet wykonania zastępczego. A zatem wymieniona w przytoczonym powyżej przepisie zaliczka stanowi tzw. przedpłatę, która spełnia funkcję finansowego zabezpieczenia wykonania zastępczego. W skarżonym postanowieniu PINB wezwał zobowiązanego do wpłaty zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 12305 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż kwota ta stanowi około 90 % przewidywanych kosztów wykonania zastępczego, oszacowanych na podstawie sporządzonego kosztorysu, i zostanie rozliczona po dokonaniu rozbiórki w ramach wykonania zastępczego. Z akt organu egzekucyjnego wynika, iż PINB dysponuje w przedmiotowej sprawie informacją o przewidywanych kosztach wykonania zastępczego. Z kosztorysu zalegającego w aktach sprawy wynika, iż przewidywany koszt rozbiórki wynosi 13672,90 zł. A zatem zaliczka w kwocie 12305 zł, do uiszczenia której PINB wezwał w skarżonym postanowieniu, ma uzasadnienie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Powyższa kwota nie przekracza wartości kosztorysowej robót ogółem, wynikającej ze sporządzonego kosztorysu wykonania rozbiórki, co oznacza, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż PINB naruszył przepisy prawa przy ustalaniu wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Podkreślono, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje zastosowania określona w art. 10 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Zasada ta polega miedzy innymi na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odnosi się jedynie do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Dlatego też uwagi zobowiązanego dotyczące niezapoznania go przed skarżonego postanowienia ze sporządzonym kosztorysem wykonania rozbiórki nie zasługują uwzględnienie. Zaznaczono, że z akt organu egzekucyjnego nie wynika, by organ ten zlecił już wykonawcy zastępczemu wykonanie egzekwowanego obowiązku rozbiórki, zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by zobowiązany doprowadził do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki we własnym zakresie, np. zlecając wykonanie prac rozbiórkowych wybranemu przez siebie przedsiębiorcy po ustalonej z nim cenie. Wówczas zobowiązany uniknąłby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. Ustosunkowując się do uwag skarżącego zawartych w zażaleniu, podniesiono że charakter podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, kwestia czy stanowi on budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, czy też innego rodzaju obiekt budowlany, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 upea). Z przepisów upea nie wynika, by środek ten mógł mieć zastosowanie jedynie do egzekwowania obowiązków polegających na rozbiórce budynków. Odnosząc się do uwag skarżącego dotyczących doręczenia tytułu wykonawczego, organ II Instancji podniósł, że w ten sposób zobowiązany podważa w istocie prawidłowość wszczęcia wobec w niego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania, prowadzonego przez MWINB, jest ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zobowiązany nie kwestionował na wcześniejszych etapach postępowania prawidłowości doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Zaznaczyć należy, iż w dniu, w którym PINB wystawił tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie (31 maja 1999 r.), zastosował także wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Na marginesie zaznaczyć należy, iż nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, jak twierdzi skarżący, iż w 1999 r. nie został mu doręczony tytuł wykonawczy, to pozostawałoby to bez wpływu na prawidłowość skarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. Doręczenie bowiem zobowiązanemu wraz z w/w postanowieniem uwierzytelnionej kopii tytułu wykonawczego z dnia 31 maja 1999 r. o nr [...]spełniło wymóg doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przy przystąpieniu do czynności egzekucyjnej (art. 128 § 1 pkt 1 upea w związku z art. 32 upea). Ponadto stwierdzono, że pozostałe zarzuty zmierzają w istocie do kwestionowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku rozbiórki, z której egzekwowany obowiązek wynika. Podnieść należy, iż organy, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez przepisy upea, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. W postępowaniu zażaleniowym WINB, działając jako organ odwoławczy, bada wyłącznie legalność i poprawność postanowienia organu I Instancji Poza zakresem kontroli pozostaje natomiast kwestia legalności decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Organ egzekucyjny związany jest egzekwowaną decyzją do czasu wyeliminowania jej z obrotu, a weryfikacja takiej decyzji nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym. Okoliczność, że w obiekcie podlegającym rozbiórce zobowiązany hoduje gołębie pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ostateczna decyzja, utrzymująca w mocy decyzję nakazującą T.S. rozbiórkę przedmiotowego obiektu wydana została w dniu 30 września 1998 r. Zatem zobowiązany miał ponad 10 lat na zapewnienie sobie innego pomieszczenia przeznaczonego do hodowli gołębi. Skargę na powyższe postanowienie złożył T.S. , wnosząc o uchylenie postanowienia MWINB i postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie art. 27 § 3, art. 15 § 1, art. 29 § 1 oraz art. 33 pkt. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na przyjęciu przez organ II Instancji za prawidłowy brak doręczenia skarżącemu upomnienia – przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego obejmującego wykonanie zastępcze; przyjęciu za prawidłowe nie wskazanie w doręczonym skarżącemu tytule wykonawczym, obejmującym wykonanie zastępcze podstawy prawnej zwalniającej organ z obowiązku doręczenia skarżącemu upomnienia 2. art. 59 § 1 pkt. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,- polegające na nieumorzeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania zastępczego z uwagi na niedoręczenie Skarżącemu przez organ upomnienia przed zastosowaniem wykonania zastępczego 3. naruszenie art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ustalenie kwoty zaliczki w wymiarze równoważnym ze świadczeniem głównym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 27 § 3, art. 15 § 1, art. 29 § 1 oraz art. 33 pkt. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na przyjęciu przez organ II Instancji za prawidłowy brak doręczenia skarżącemu upomnienia – przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego obejmującego wykonanie zastępcze; przyjęciu za prawidłowe nie wskazanie w doręczonym skarżącemu tytule wykonawczym, obejmującym wykonanie zastępcze podstawy prawnej zwalniającej organ z obowiązku doręczenia skarżącemu upomnienia – nie znajduje zdaniem Sądu uzasadnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 uopea według stanu prawnego na dzień sporządzenia i doręczenia upomnienia, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej postanawiają. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie natomiast z art. 33 pkt. 7 tej ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Z akt sprawy wynika, że upomnienie Powiatowego [...] zostało w dniu 29 marca 1999r. doręczone T.S. . Korespondencja została odebrana przez pełnomocnika w siedzibie [...]przy ul[...], czyli pod adresem wskazywanym przez T.S. jako właściwy do korespondencji. Fakt skutecznego doręczenia upomnienia wynika również z pisma T.S. z dnia 4 kwietnia 1999r., w którym nawiązuje on do otrzymanego upomnienia i oświadcza, że rozbiórki nie wykona. W dniu 7 czerwca 1999r, doręczone zostały natomiast Skarżącemu tytuł wykonawczy z dnia 31 maja 1999r. znak[...], postanowienie z tej samej daty o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji oraz postanowienie o nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Skoro upomnienie zostało skutecznie doręczone a pierwszy środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia został zastosowany z zachowaniem 7 dniowego terminu liczonego od daty otrzymania przez zobowiązanego upomnienia, to należy stwierdzić, że egzekucja administracyjna została wszczęta prawidłowo. Należy bowiem odróżnić wszczęcie egzekucji jako całej procedury związanej ze stosowaniem zespołu środków zmierzających do przymusowego wykonania zobowiązania od stosowania w ramach egzekucji poszczególnych środków egzekucyjnych. Nie są to pojęcia tożsame, stąd nie jest konieczne doręczanie upomnienia każdorazowo przed zastosowaniem kolejnych środków egzekucyjnych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymaga doręczenia upomnienia tylko przed wszczęciem egzekucji, co w niniejszym przypadku miało miejsce. Z wszystkich wyżej opisanych względów, nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt.7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na nieumorzeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania zastępczego z uwagi na niedoręczenie Skarżącemu przez organ upomnienia przed zastosowaniem wykonania zastępczego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 128 § 2 uopea. Zgodnie z tym przepisem w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2009r. sygn. VII SA/Wa 2040/08, określenie wysokości zaliczki jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże słowo "zaliczka" należy rozumieć jako część należności wpłacaną lub wypłacaną z góry na poczet tej należności. Postanowienie w tym przedmiocie powinno zostać uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności zaś przy uwzględnieniu sporządzonego kosztorysu. Kwota większa niż wartość kosztorysowa robót ogółem, wynikająca ze sporządzonego kosztorysu inwestorskiego, nie może zostać potraktowana jako zaliczka na poczet wykonania zastępczego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w całości podziela ten pogląd. Należy stwierdzić, że organ zobowiązując Skarżącego do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, nie ustalił tej kwoty dowolnie ani też nie przekroczył w tym zakresie swoich uprawnień. Kwota zaliczki ustalona została bowiem na podstawie znajdującego się w aktach sprawy kosztorysu sporządzonego na zlecenie PINB w T. z dnia 1 grudnia 2011r. Zaliczka w wysokości 90% prognozowanych kosztów dalej pozostaje zaliczką, gdyż nie przekracza planowanych do poniesienia kosztów rozbiórki. Niezależnie od wszystkich powyższych uwag, należy stwierdzić, że obowiązek rozbiórki został nałożony na Skarżącego w lipcu 1998r. czyli 14 lat temu. Oznacza to z jednej strony, że Skarżący już bardzo długo lekceważy nałożone na Niego obowiązki, ale jednocześnie jest to aż nadto wystarczający okres czasu dla zapewnienia hodowanym gołębiom odpowiedniego pomieszczenia. Wobec powyższego skargę należało oddalić, na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270).