II SA/Kr 610/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 8 lipca 2014 r. ,Nr: XLV/563/2014 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Małopolski złożył skargę na uchwałę Nr XLV/563/2014 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Wskazanej powyżej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. 2012r., 647, zwana dalej u.p.z.p.) poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w Załączniku nr 3 do Uchwały Nr XLV/563/2014 zostało zawarte rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Chrzanowie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium, przy czym analiza treści tego załącznika prowadzi do wniosku, że nie wszystkie nieuwzględnione uwagi zostały ujęte. Załącznik nr 3 do uchwały nie wskazuje bowiem na sposób rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych przez [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. Uwagi zostały wniesione w terminie określonym w obwieszczeniu z dnia 17 kwietnia 2014 r. Burmistrza Miasta Chrzanowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a nie zostały uwzględnione. Dalej organ nadzoru wskazał, że termin składania uwag do projektu studium, jak wynika z ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu, został wyznaczony do 4 czerwca 2014 r. zatem ww. pismo [...] Sp. z o.o. zawierające uwagi, wpłynęło w terminie określonym na składanie uwag. O takim stanie rzeczy Spółka [...] Sp. z o.o. poinformowała organ nadzoru pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. Następnie ustalono, że zarówno w dokumentacji planistycznej przedstawionej przez Burmistrza Miasta Chrzanowa do oceny nadzorczej w 2014 r. (po podjęciu uchwały w sprawie zmiany studium), jak i ponownie udostępnionej na potrzeby rozpatrywanej interwencji, brak ww. pisma złożonego przez [...] Sp. z o.o. Natomiast w tabeli dokumentu, podpisanego przez Burmistrza Miasta Chrzanowa pt.: "Wykaz uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów (Wykaz dotyczy projektu zmiany studium (...) ponownie wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 23 kwietnia 2014 r. do 14 maja 2014 r., w terminie wnoszenia uwag do dnia 4 czerwca 2014 r.)", zapisano: NIE WNIESIONO UWAG DO PROJEKTU ZMIANY STUDIUM. W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził, że Załącznik nr 3 do Uchwały Nr XLV/563/2014 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 8 lipca 2014 r. o zmianie Studium (...) pt.: "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Chrzanowie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu zmiany Studium dla terenu nr 24" zawiera rozpatrzenie uwag złożonych w okresie pierwszego wyłożenia (tj. w dniach 6.11.2013 r. - 26.11.2013 r. i w ciągu 21 dni po jego wyłożeniu czyli do 17.12.2013r.) i nie zawiera rozstrzygnięcia uwagi złożonej przez [...] Sp. z o.o., bowiem nie została Radzie przedłożona (zgodnie z ww. Wykazem Burmistrza - nie wniesiono uwag do projektu zmiany studium wyłożonego ponownie do publicznego wglądu). Podsumowując uznano, że uwaga złożona przez [...] Sp. z o.o. nie była rozpatrywana ani przez Burmistrza Miasta Chrzanowa ani przez Radę Miejską , co w ocenie organu nadzorczego stanowi naruszenie art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 pkt 13 i 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wskazuje na istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium. W odpowiedzi na powyższe zarzuty, organ planistyczny przyznał, że uwaga zgłoszona przez [...] Sp. z o.o., nie została ujęta i rozpatrzona. Pozostawiono WSA w Krakowie ocenę, co do skutków zaistniałej wady postępowania na ważność zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XLV/563/2014 Rada Miejskiej w Chrzanowie z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 254). Przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Ustawa nie wypowiada się co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. W doktrynie podkreśla się, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium, co może skutkować zmianą projektu studium i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Skoro ustawodawca w normie prawnej "rozdzielił" czynność rozpatrzenia uwag od czynności uchwalenia studium, to nie można przyjąć, że samo uchwalenie studium jest równoznaczne z rozpatrzeniem uwag (podobnie NSA w wyrokach sygn. akt II OSK 589/10, II OSK 1335/11, II OSK 2635/13). Zważywszy, że nałożony art. 12 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów, to brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium. Dodać należy, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania studium, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zauważyć można, że większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W przedmiotowej sprawie, co zostało przyznane przez pełnomocnika organu planistycznego, uwaga złożona przez [...] sp. z o.o. w terminie określonym na składanie uwag, nie została rozpatrzona. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 pkt 13 i 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podsumowując, zarzuty podniesione przez Wojewodę okazały się zasadne. Wojewoda wnikliwie przeanalizował uchwałę i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w skardze, które w dużej części podziela skład orzekający. Dlatego też - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.- należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Nr XLV/563/2014 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów.