II SA/Kr 616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M.R. i innych , na postanowienie Wojewody [ ] z dnia 26 lutego 2009 r. nr [ ] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania skargę oddala. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek M. R., M. R., J. G., A. G., T. G. i E. C. toczące się w przedmiocie zwrotu części działki nr 1 objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działki nr 2 objętej księgą wieczystą nr [...], położonych w M., gmina W. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gmina kat. M. Postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości – umowy z dnia [...] kwietnia 2006r. Rep. [...], umowy z dnia [...] marca 2006r. Rep. [...], umowy z dnia [...] marca 2007r. Rep. [...]. Według ustaleń organu I instancji opartych na analizie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz porównaniu mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów wnioskowana do zwrotu parcela odpowiada aktualnie częściom działek ewidencyjnych nr 1 obj. księgą wieczystą nr [...] oraz nr 2 obj. księgą wieczystą nr [...]. W wymienionych księgach wieczystych jako właściciel wpisane jest obecnie przedsiębiorstwo "A" sp. z o. o. w W. Umową z dnia [...] kwietnia 2006r. Rep. [...], Agencja Mienia Wojskowego wykonująca prawa Skarbu Państwa przeniosła własność wywłaszczonej nieruchomości na rzecz podmiotu o nazwie [...] Giełda "B" S. A. z siedzibą w K.. Z dniem [...] października 2005r. Giełda "B" S. A. uległa rozwiązaniu wskutek połączenia się ze spółką działającą pod firmą "S" Ltd. sp. z o.o., która przejęła cały majątek rozwiązanego podmiotu. Umową z dnia [...] marca 2006r. Rep. [...], nieruchomość składająca się z działki nr 3 (z której powstała m.in. działka nr 2) została przeniesiona na własność firmy "A" sp. z o. o. w W.. Działka nr 1 umową z dnia [...] marca 2007r. Rep. [...] również stała się własnością "A" sp. z o. o. w W.. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie winno zostać zawieszone w związku z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności ww.umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości ponieważ rozstrzygnięcie powyżej przedstawionego zagadnienia wstępnego pozostaje w nierozerwalnym związku z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując zażalenie odniósł się jedynie do kwestii proceduralnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym nie rozpoznając szerzej sprawy nie wkroczył w sposób nieuprawniony w kompetencje organu I instancji. Zatem organ II instancji nie mógł przychylić się do żądania strony wnoszącej zażalenie, w zakresie nakazania organowi I instancji zniesienia skutków, jakie wiążą się z przeniesieniem własności wywłaszczonej nieruchomości na podmiot trzeci. Zdaniem organu odwoławczego dyspozycja art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego statuuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W związku z powyższym, w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych przesłanek organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie z urzędu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prejudycjalnego. W sytuacji, gdy konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego zawieszenie postępowania jest zasadą, od której wyjątki są ściśle określone przepisami prawa. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, a w konsekwencji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty K. z dnia [...] grudnia 2008r. Stwierdzenie przez właściwy sąd powszechny nieważności umów przenoszących własność wywłaszczonej nieruchomości przesądzi o tym, iż czynność prawna polegająca na sprzedaży wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie wywołała żadnych skutków prawnych objętych wolą stron. Nieważność, o której mowa w art. 58 kodeksu cywilnego powstaje z mocy prawa, charakteryzuje się bezwzględnym charakterem, jej stwierdzenie ma charakter deklaratoryjny, a sama nieważność datuje się od chwili dokonania czynności (skutek ex tunc). Wojewoda [...] powołując się na wybrane orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (w szczególności na wyrok wydany dnia 28 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. Akt II SA/Kr 703/03) zaznaczył, iż w przypadku gdy w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do normy zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego ma on obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości. Wydanie decyzji z naruszeniem tej powinności oznacza naruszenie zarówno wymienionych wyżej przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewoda [...] uznał za prawidłowe postanowienie Starosty K., którego przedmiotem było zawieszenie postępowania w związku z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności ww. umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości. Na postanowienie Wojewody [...] wydane dnia 26 lutego 2009r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. R., M. R., J. G., A. G., T. G. i E. C. Skarżący zarzucili organom administracyjnym brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących organ administracyjny nie może obarczać następców prawnych osób wywłaszczonych, skutkami utraty własności uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym, skarżący podnoszą, że tylko i wyłącznie na organie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, który umożliwi zwrot nieruchomości uprawnionym osobom. Nadto skarżący zarzucili organowi I instancji rażące naruszenie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy mimo swej niewłaściwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jego sądowa kontrola. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z jego dyspozycją organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu w przypadku, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Zawieszenie postępowania na powołanej wyżej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących przesłanek: - postępowanie administracyjne jest w toku, -rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC 2004/7-8/126, Biul.SN 2003/12/12, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/07, LEX nr 499846). Można wyróżnić następujące charakterystyczne elementy zagadnienia wstępnego: jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, jest odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, nie należy do właściwości organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie głównej, ale należy do kompetencji innego organu lub sądu, może być przedmiotem odrębnego postępowania, (powoduje zatem pojawienie się dwóch niezależnych postępowań), nie było prawomocnie przesądzone w innej sprawie. Z art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada, że jeżeli w postępowaniu tym pojawi się, jako wstępne, zagadnienie materialnoprawne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu, zagadnienie to powinno zostać rozstrzygnięte przez ten inny organ lub sąd i jest to okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania. Jednocześnie organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z tej przyczyny, iż w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Należy przy tym zauważyć, iż jedynie w drodze wyjątku od wskazanej zasady, organ administracji publicznej rozstrzyga zagadnienie wstępne we własnym zakresie, jeżeli zawieszenie postępowania ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważną szkodę dla interesu społecznego albo niepowetowaną szkodę dla strony, a także wówczas, gdy strona, mimo wezwania, nie wystąpiła w oznaczonym terminie do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. W przedmiotowej sprawie nie występuje taka okoliczność. Zatem organ administracyjny nie był władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia prejudycjalnego. Prawdą jest, że gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przepis art. 100 § 1 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może wystąpić do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia (nie zobowiązując do tego strony). Jednakże wymieniony przepis nie przyznaje organowi administracji publicznej uprawnienia (legitymacji procesowej) do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 kpa mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu legitymację procesową w tej sprawie. Przepis art. 189 k.p.c., regulujący kwestie legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, przyznaje ją osobie, która ma interes prawny. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego przezeń postępowania przysługuje czy nie przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Interesu tego nie uzasadnia fakt prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i obowiązek załatwienia sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC 2004/7-8/126, Biul.SN 2003/12/12). W przedmiotowej sprawie interes prawny do wystąpienia do właściwego sądu w kwestii ustalenia ważności umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości – umowy z dnia [...] kwietnia 2006r. Rep. [...], umowy z dnia [...] marca 2006r. Rep. A [...], umowy z dnia [...] marca 2007r. Rep. A [...] mają jedynie skarżący. W takiej sytuacji organ prawidłowo zawiesił postępowanie i zobowiązał wnioskujących o zwrot nieruchomości M. R., M. R., J. G., A. G., T. G. i E. C. do wystąpienia w określonym terminie do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności tych umów. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, albowiem w sprawie zaszły wszelkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Kwestia ważności umów z dnia [...] kwietnia 2006r., z dnia [...] marca 2006r. oraz z dnia [...] marca 2007r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej uzależnione jest w sposób bezpośredni od doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, który umożliwi prawidłowe rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym uzasadnione i konieczne jest skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie, skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania, powstało z chwilą ustalenia możliwości podjęcia czynności zmierzających do podważenia wcześniejszych umów przenoszących własność na osobę trzecią. Kwestia możliwości wzruszenia umów może zostać rozstrzygnięta wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdyż nie należy do właściwości tak organów administracji, jak i sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1923/06). Organ administracji nie może w przedmiotowej sprawie, w sposób uprawniony, samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia prejudycjalnego i w konsekwencji stwierdzić, że Skarb Państwa w dalszym ciągu pozostaje właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, z pominięciem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd w pełni podziela stanowisko zajęte przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Odnosząc się do kwestii związanej z naruszeniem przez organ I instancji art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że nie jest on zasadny – zgodnie bowiem z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Ponieważ bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu pozostają wszelkie twierdzenia i zarzuty podniesione przez skarżących, a odnoszące się do kwestii podlegających w niniejszym postępowaniu administracyjnym merytorycznemu rozpoznaniu przez organ I instancji podnieść należy, że zakres kognicji Sądu jest ograniczony wyłącznie do zbadania prawidłowości orzekania organu odwoławczego w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wobec niestwierdzenia, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.