II SA/Kr 617/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie ze skargi Gminy Raba Wyżna na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2010 r., nr WOA.KWE.520-763-09 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy Raba Wyżna kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 czerwca 2003 r. T.W . wniósł skargę na postępowanie Wójta Gminy R. , polegające na bezprawnym przeprowadzeniu w 2001 r. remontu drogi (polegającym na ułożeniu dwóch rzędów płyt betonowych o długości 38,2 metra oraz ułożeniu koryt betonowych ułatwiających odprowadzanie wody z drogi) z naruszeniem prawa własności poprzez zajęciu części jego działki i rozebrania płotu. W aktach sprawy jest kopia oświadczenia W.W, z 11 czerwca 2001 r. o treści: "Ja niżej podpisana oświadczam, że wyraziłam zgodę na remont drogi przebiegającej wzdłuż mojej posesji i nie wnoszę żadnych zastrzeżeń co do sposobu wykonania remontu tej drogi" (akta administracyjne, karta nr [...]. O wniesieniu skargi został poinformowany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wszczął postępowanie i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nakazał Wójtowi Gminy R. wstrzymanie robót budowlanych polegających na remoncie drogi gminnej nr "[...]" bez zgłoszenia, oraz zobowiązał do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót z oceną techniczną. Pismem z dnia 17 stycznia 2004 r. Wójt Gminy R. poinformował o wstrzymaniu robót wskazując, że dalszy remont drogi będzie prowadzony dopiero po zgłoszeniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] września 2004 r. nakazał, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 57 ust. 7 tejże ustawy, Wójtowi Gminy R. jako zarządcy drogo gminnej "[...]" zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem. Po wniesieniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania podnosząc, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje zbadanie, czy można wykonane prace budowlanego doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a także wskazano na potrzebę ustalenia stron postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazania Wójtowi Gminy R. wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie, a nie remoncie drogi publicznej, a same prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, mimo braku zgłoszenia. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożenia na inwestora Wójta Gminy R. jako zarządcy drogi gminnej nr [...] o lokalnej nazwie "[...]" obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 516/08 uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że należy zbadać, czy inwestor dokonując przebudowy drogi publicznej posiadał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem nie oznacza doprowadzenia jej do stanu poprzedniego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...], wydaną m. in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie R. reprezentowanej przez Wójta Gminy R. dokonania rozbiórki dwóch rządów płyt betonowych wielootworowych typu IOMB o wymiarach 0,75 metra x 1 metr x 0,10 metra położonych na długości, tj. 37,50 metra odcinka drogi Nr [...] o nazwie lokalnej do "[...]miejscowości S. oraz betonowych korytek ściekowych o wymiarach 0,22 metra x 0,15 metra ułożonych wzdłuż działki nr [...] położonej przy tej drodze oraz po wykonaniu prac rozbiórkowych uporządkować teren. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że Wójt Gminy R. nie przedłożył dokumentu potwierdzającego dysponowanie nieruchomością na cele budowy, a nadto nie wszczęto postępowania rozgraniczeniowego co do obszaru zajętego pod drogę. Tym samym inwestor nie dysponował prawem pozwalającym na prowadzenie robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie Gmina R. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał Gminie R. reprezentowanej przez Wójta Gminy R. dokonania rozbiórki dwóch rzędów płyt betonowych wielootworowych typu IOMB o wymiarach 0,75 metra x 1 metr x 0,10 metra położonych na długości, tj. 37,5 metra odcinka drogi Nr [...] o nazwie lokalnej do "[...]" w miejscowości S. oraz betonowych korytek ściekowych o wymiarach 0,22 metra x 0,15 metra ułożonych wzdłuż działki nr 1 położonej przy tej drodze oraz uporządkować teren po wykonaniu prac rozbiórkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że powodem zmiany prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia organu I instancji, był fakt pominięcia w podstawie prawnej art. 51 ust 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania ustalono, że w pierwszej połowie 2001 r. na drodze gruntowej Nr [...] o nazwie lokalnej do "[...]" wykonane zostały roboty budowlane polegające na ułożeniu na odcinku o długości 37,5 metra dwóch równoległych rzędów płyt ażurowych oraz otwartych korytek betonowych o głębokości ok. 20 cm od strony wschodniej. Inwestorem robót był zarządca przedmiotowej drogi - Wójt Gminy R. , który nie dochował wymogu uprzedniego zgłoszenia planowanych robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dysponując materiałem dowodowym w postaci "Opisu technicznego do inwentaryzacji robót polegających na wykonaniu remontu drogi gminnej nr [...] "do [...]" autorstwa mgr inż. R.W. prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę ww. drogi. Organ podniósł, że zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą Prawo budowlane przebudowa istniejącego obiektu budowlanego nie jest zaliczana do kategorii budowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W przypadku samowolnego prowadzenia innych niż budowa robót budowlanych zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. tryb postępowania był więc prawidłowy. Organ wskazał, że z uregulowań zawartych w ww. przepisach wynika, że prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności rozważyć możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli jednak w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. W toku prowadzonego postępowania ustalone zostało, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną oraz "w sposób zdecydowany poprawiły parametry techniczne rozpatrywanego odcinka drogi" w związku z czym organy obu instancji nie stwierdziły potrzeby nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dalej organ podniósł, że w wiążącym w danej sprawie wyroku z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 516/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "nie ma żadnych podstaw, by oceniając kwestię doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) ograniczać się wyłącznie do przepisów techniczno-budowlanych". Podnosząc, że uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Sąd wskazał na konieczność zbadania "czy prowadząc roboty inwestor posiadał prawo do dysponowania całym terenem, na którym zrealizowano inwestycję". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane związane z przebudową drogi gminnej nr [...] [...]" wykonane zostały na działce drogowej o nr ew. 2 oraz w części na działce ew. nr 3 będącej własnością T.W. Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy R. nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane żadną z ww. nieruchomości. W ocenie organu II instancji oświadczenie W.W. z dnia 11 czerwca 2001 r. nie może być uznane za źródło uprawnienia Inwestora - Wójta Gminy R. , do dysponowania częścią nieruchomości o numerze [...] na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dz. ew. nr 3w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność W.W. , T.W. S.P. oraz B.W. . Po śmierci W.W. (12 sierpnia 2003 r.) spadek po niej nabyli T.W. , S.P. , B.W. , A.W. i E.B. . Od dnia 25 maja 2005 r. wyłącznym właścicielem przedmiotowej działki jest T.W. (uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]). Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "budowa na terenie nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i zgodnie z art. 199 K.c., wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli" (tak m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1368/05). Ponieważ w dniu 11 czerwca 2001 r. W.W. była jedną tylko ze współwłaścicieli przedmiotowej działki, podpisane wyłącznie przez nią oświadczenie nie mogło ustanowić po stronie Wójta Gminy R. prawa do dysponowania działką nr 1 na cele budowlane. Co więcej, w ww. oświadczeniu mowa jest o wyrażeniu zgody na remont drogi przebiegającej wzdłuż przedmiotowej posesji W.W. Nadto ze zgromadzonego w toku niniejszego postępowania materiału dowodowego wynika również, że Wójt Gminy R. nie uzyskał prawa do części działki nr 3 zajętej podczas drogi (decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]). Organ podzielił również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. , że Wójt Gminy R. nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane działką drogową nr 2 . Jak wynika z pisma Wójta Gminy R. z dnia 28 kwietnia 2009 r., działka nr 2 - stanowiąca przedmiotową drogę gminną, ma nieuregulowany stan prawny. Z powodu nie przeprowadzenia procedury określonej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wójt Gminy R. nie legitymuje się udokumentowanym tytułem własności przedmiotowej działki (w rejestrze gruntów Wójt Gminy R. figuruje jedynie jako władający przedmiotową działką). W toku postępowania ustalono również, że droga o lokalnej nazwie "[...]" (Nr [...]) jest drogą gminną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie organu nie jest jednak trafny zarzut Wójta Gminy R. , że z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika uprawnienie wójta do dysponowania nieruchomością drogową na cele budowlane. Pod pojęciem zarządu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, rozumieć bowiem należy trwały zarząd w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, będący prawną formą władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjna nieposiadajacą osobowości prawnej. Ponieważ inwestor nie posiadał cywilnoprawnych uprawnień do gruntu, na którym wykonano roboty budowlane związane z przebudową drogi gminnej nr [...], w ocenie organu nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowych robót. Skargę na powyższą decyzję w dniu 2 kwietnia 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina R. , reprezentowana przez Wójta Gminy R. zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną interpretację istotnych dla sprawy przepisów rangi ustawowej tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, że W.W. nie była uprawniona do wyrażenia zgody na przeprowadzenie remontu drogi w zakresie części działki nr 1 , nie dysponując zgodą pozostałych współwłaścicieli, podczas gdy w dacie remontu była jedynym żyjącym właścicielem tej działki mającym prawo do wyrażenia stosownej zgody. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wydaniu wyroku z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 516/08 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawa znów stała się przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a jedyną sporną kwestią stało się ustalenie zgodnie z zawartym w cytowanym wyroku wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, czy Gmina R. posiadała prawo do dysponowania całym terenem, na którym realizowano inwestycję. Tym samym między stronami zaistniał w tym zakresie spór co do interpretacji powoływanych poniżej przepisów prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych jest Wójt Gminy. Zatem bezspornym jest, że przedmiotowa droga ma charakter drogi gminnej i że Wójt Gminy R. jest zarządcą tej drogi. W ocenie strony skarżącej, interpretacja definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawiona w zaskarżonej decyzji, nie powinna się ostać w analizowanym przypadku, gdyż w razie niemożności ustalenia właściciela działki drogowej Wójt Gminy jako zarządca drogi nie mógłby nią nigdy skutecznie zarządzać, to jest wykonywać jakichkolwiek remontów, do czego jest zobowiązany na mocy ustawy o drogach publicznych. Skarżąca Gmina wywodziła, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu jest interpretacja art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Interpretacja organu przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest niesłuszna i niezgodna z aktualnym i obowiązującym orzecznictwem i piśmiennictwem. Jak orzekł w wyroku z dnia 27 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny (IV SA 4183/2001) katalogu praw dających możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określonego w art. 3 pkt 11 prawa budowlanego nie można traktować jako zamkniętego. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, że zarząd Wójta Gminy w stosunku do drogi gminnej, wynikający z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie może być zakwalifikowany jako prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane, podczas gdy Gmina jest wpisana jako jedyny władający przedmiotową działką drogową i nie jest możliwe ustalenie osób będących właścicielami tej działki. Pojęcie zarządu zostało wprost wymienione w analizowanym przepisie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, natomiast brak jest wyróżnienia wśród wymienionych tam praw trwałego zarządu, na który powołuje się organ II instancji w zaskarżonej decyzji, który mógłby wyłącznie dawać Gminie prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Fakt, że nie ma jakiejkolwiek możliwości ustalenia osób będących właścicielami wynika z wpisu do ewidencji gruntów, dokonywanego jeszcze w oparciu o przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, a zgodnie z § 2 ust. 3 tego zarządzenia w ewidencji gruntów podaje się osobę właściciela oraz tego, który gruntem faktycznie włada, zwanego dalej "władającym", a gdy osoba właściciela nie jest znana - tylko władającego gruntem. Jednocześnie za błędne uznano ustalenie organu II instancji, zgodnie z którym zgoda W.W, na remont drogi nie była wystarczająca do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie części działki nr 1 , gdyż w czerwcu 2001 r. działka ta stanowiła współwłasność innych osób, które takiej zgody nie udzieliły. Nie jest to zgodne z prawdziwym stanem rzeczy, gdyż osoby wymienione w zaskarżonej decyzji jako współwłaściciele nabyły spadek po L.W. dopiero w 2003 r., a zatem w dacie wykonywania remontu w czerwcu 2001 r. jedynym właścicielem poza nieżyjącym L.W. była W.W. , która udzieliła stosownej zgody. Prawa do spadku osób wskazanych w zaskarżonej decyzji w czerwcu 2001 r. nie były jeszcze wykazane, gdyż wówczas nie nastąpiło stwierdzenie nabycia spadku. Wynika to bezpośrednio z treści uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez Gminę R. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Co istotne, sądy administracyjne jedynie kontrolują działalność organów administracji, nie mając - co do zasady - żadnych uprawnień do zastępowania administracji przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Tym samym sąd administracyjny nie może rozstrzygać spraw administracyjnych niejako "w zastępstwie" organów administracji. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 516/08 zawarł prawną ocenę oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z tą oceną wykonanie prac budowlanych na drodze nazywanej drogą "[...]należało uznać jako przebudowę, a w związku z tym obowiązkiem organów było prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem legalności prowadzenia robót budowlanych. Wskazał, że organy administracji prawidłowo uznały, że postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale dokonały niewłaściwej wykładni tego przepisu w zakresie pojęcia "stan niezgody z prawem". Stan niezgodny z prawem nie dotyczy bowiem jedynie przepisów budowlano-technicznych, ale również prawa inwestora do terenu inwestycji. W tej sprawie – wskazuje dalej Sąd – stan zgodny z prawem zostanie osiągnięty wówczas, gdy inwestor uzyska cywilnoprawne uprawnienie do całości gruntu na którym wykonano roboty budowlane lub usunięte zostaną elementy położone na nieruchomości wobec której inwestor nie posiada uprawnień na cele budowlane. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 516/08 zobowiązał organy administracji przy ponownie prowadzonym postępowaniu do wyjaśnienia kwestii przekroczenia granic nieruchomości przy realizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi [...]" i czy przy tejże inwestycji przekroczono granicę działki nr 2 wchodząc z inwestycją na działkę nr 1 . Sąd wskazał następnie na potrzebę dokładnego ustalenia przebiegu granicy między ww. działkami, co może być dokonane w trybie rozgraniczenia działek (a takie postępowanie już zostało wszczęte). Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi na ww. zagadnienia, tzn. ustalenie zakresu i obszaru zajęcia działki nr 1 przez inwestora powinno skutkować obowiązkiem zbadania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania całym terenem zrealizowanej inwestycji. Tak wydanym wyrokiem i zawarta w nim oceną prawna oraz wskazówkami związane być powinny, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy prowadzący ponowne postępowanie oraz sąd. W wykonaniu tego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ) nałożył na inwestora, między innymi, obowiązek dostarczenia oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ takiego oświadczenia Wójt Gminy R. nie przedłożył, jak i nie przedłożył – w ocenie organów administracji – dokumentów uzasadniających posiadanie prawa do terenu inwestycji – wydano decyzje nakazujące rozbiórkę. Oceniając trafność ww. czynności organów administracji należy uwzględnić również uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, opub. w LEX nr 672631 wyrażono pogląd prawny, zgodnie z którym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydawania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały wyraźnie wskazano, że domaganie się składania oświadczenia o posiadanym przez inwestora tytule prawnym do terenu inwestycji nie jest przewidziane ani w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 264 P.p.s.a. wiążą składy sądów administracyjnych od daty podjęcia takiej uchwały i to z pierwszeństwem przed ewentualnym związaniem w danej sprawie oceną prawną lub wskazówkami zawartymi w wyroku sądu administracyjnego. W związku z powyższym orzekając w tej sprawie sąd nie mógł pominąć ww. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ponieważ uchwała ta w ogóle nie była przedmiotem analizy organów administracyjnych orzekających w tej sprawie – sąd nie może ich zastępować przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Nie jest to jedyny powód uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Wyrok sądu administracyjnego poza zakresem objętym późniejszą uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże organy administracji rozstrzygające w danej sprawie oraz sąd administracyjny, który ewentualnie również mogły wydawać orzeczenie na skutek wniesienia kolejnej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powoływanym wyroku z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 516/08 wskazał zaś, że jedną z pierwszych czynności procesowych winno być ustalenie ponad wszelką wątpliwość kwestii przekroczenia – w ramach przebudowy - granicy działki drogowej nr 2 oraz ustalenia granicy między tą działką a działką nr 1. Ta okoliczność, w przypadku jej potwierdzenia, miałaby być podstawą do ustalania posiadania tytułu prawnego przez inwestora do terenu w zakresie możliwości przebudowy drogi. Tej okoliczności w sprawie nie ustalano, a tym samym podstawowy obowiązek nałożony przez sąd administracyjny na organy nie został wykonany. Niewątpliwie ustalanie granicy między działkami nie stanowi kompetencji organów nadzoru budowlanego, jeżeli jednak organy prowadzące w tej sprawie postępowanie wiedziały o już wszczętym postępowaniu rozgraniczeniowym, a same nie ustalały tej okoliczności – mogły skorzystać z instytucji zawieszenia postępowania (art. 97 -103 K.p.a.). W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że w istocie prawo własności co do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka drogowa nr 2 będzie stanowić wystarczający tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (przebudowy drogi). Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy (akta administracyjne, karta nr [...] wynika, że władającym lub właścicielem działki nr 2 jest Gmina R. Jednocześnie w piśmie Wójta Gminy R. z 28 kwietnia 2009 r. Wójt ten podnosi, że Gmina nie jest właścicielem tej drogi, tylko władającym. Organy uznały, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do działki nr 2 posiłkując się przy tym rozstrzygnięciem Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] z dnia [...] marca 2008 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] . Decyzja ta – wydana w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - dotyczy jednak odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę R. jedynie działki nr 1 . . Nic natomiast nie wspomina o działce nr 2 (działce drogowej). Tym samym kwestia posiadania przez Gminę R. prawa do działki drogowej (nr 2 ) nadal nie jest wyjaśniona. Ma to zaś podstawowe znaczenie w sprawie. Jeżeli bowiem organy zasadnie przyjęły (w tym zakresie wydaje się, że nie ma sprzeczności między stanowiskiem inwestora, a stanowiskiem organów administracji), że droga nazywana potocznie drogą "[...]" o obecnym numerze [...] (poprzedni numer [...] już od 1985 r. stała się drogą publiczną (gminną) i status ten zachowuje do dnia dzisiejszego (pomijając kwestię zmiany numeru tej drogi), a stan prawny tej drogi nie były to organy powinny umożliwić inwestorowi (Wójtowi Gminy R. ) wystąpienie do Wojewody w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną o wydanie decyzji potwierdzającej uzyskanie prawa do tej drogi. Ponieważ występują uzasadnione okoliczności wskazujące na możliwość potwierdzenia posiadania przez Gminę R. prawa do ww. działki drogowej – organ winien uznać to jako kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zobowiązać Wójta Gminy R. do wszczęcia odrębnego postępowania stosownie do art. 100 K.p.a. Samo przekonanie Wójta Gminy o posiadaniu lub braku posiadania prawa do terenu przez Gminę nie musi w każdym przypadku być uznane za wystarczający dowód. Jeżeli z okoliczności wynika, że żadnej decyzji co do braku tytułu prawnego nie wydano, a zachodzą uprawdopodobnione okoliczności uzasadniające posiadanie tego tytułu, które wymaga potwierdzenia przez właściwy organ – inwestor powinien zwrócić się o wydanie decyzji potwierdzającej. Rozstrzygniecie w tym zakresie albo będzie potwierdzało, że w dacie przebudowy inwestor posiadał tytuł prawny i to natury cywilnej, czy też nie. W ten sposób najpełniej zostanie w tym zakresie wykonany wyrok Sądu wskazujący na potrzebę ustalenia cywilnoprawnego tytułu inwestora do całego obszaru inwestycji. Kolejną kwestią wymagająca wyjaśnienia jest ustalony przez organy krąg stron. Jeżeli sprawa ta obejmuje swoim przedmiotem nakaz rozbiórki dwóch rządów płyt betonowych wielootworowych typu IOMB o wymiarach 0,75 metra x 1 metr x 0,10 metra położonych na długości, tj. 37,50 metra odcinka drogi Nr [...] o nazwie lokalnej do "[...]" w miejscowości S. oraz betonowych korytek ściekowych o wymiarach 0,22 metra x 0,15 metra ułożonych wzdłuż działki nr 1 położonej przy tej drodze, to powstaje pytanie, w jaki sposób organy ustaliły krąg stron. Czy są nimi właściciele wszystkich sąsiednich działek wobec działki drogowej nr 2 na odcinku 37, 5 metra obejmującym płyty betonowe ułożone podczas przebudowy drogi, czy też tylko ci właściciele nieruchomości, na terenie których płyty te były układane? Z akt wynika, że udział w postępowaniu brał właściciel działki nr 4 , działki nr 5 , nr 6, działki nr 1 oraz Gmina R. Nie wiadomo, dlaczego pominięto właściciela (właścicielkę) działki 7 (B.M. ) – akta administracyjne sprawy, karta [...] Porównując mapę z karty nr [...] akt administracyjnych ze szkicem z karty nr [...] akt administracyjnych ([...]) nie można w żadnym zakresie ustalić zasadność przyjęcia lub pominięcia właściciela ww. działki. Działka nr 7 znajduje się w ciągu działek położonych po przeciwległej stronie do działki nr 1 . Jeżeli więc organy uznały za strony właścicieli działek leżących tak powyżej, jak i poniżej tej działki (ale przy drodze "[...]" to tym bardziej nie znajduje uzasadnienia pominięcie zasadne lub nie zasadne) właściciela tej jednej działki. Ponadto w sprawie stroną był, jak wynika to z informacji gromadzonych przez oba organy administracji S.C. , który zmarł jeszcze w 1989 r. i tą okoliczność ustalił dopiero Sąd w toku rozpoznawania tej sprawy. Wątpliwym był również udział S.C. , skoro ta osoba nie dokonywała odbioru pism (decyzji) a z innych informacji podnoszonych w toku postępowania wynika, że przebywa ona od dłuższego czasu za granicą. Za te osoby odbierał korespondencje S.C. (syn zmarłego S.C. ), ale na etapie postępowania administracyjnego nikt tej kwestii nie analizował. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi, sprowadzających się do dwóch kwestii: posiadania prawa zarządu (trwałego zarządu) zarządcy drogi gminnej, a takim zarządcą miałby być Wójt Gminy R. i w ocenie strony skarżącej, że z samego faktu bycia zarządcą drogi publicznej wynika tytuł prawny do dysponowania nią na cele budowlane. Druga kwestia dotyczy posiadania zgody – jak to interpretuje skarżący – W.W. na prowadzenie robót budowlanych. Co do drugiej z ww. kwestii, sąd w całości podtrzymuje w tym zakresie interpretacje organów administracji. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie W.W. wyrażające zgodę tylko na remont drogi. Z tego oświadczenia nic nie wynika, aby osoba ta zgodziła się na zajęcie części jej działki lub realizację drogi na jej działce. Gdyby nawet właściciel wyraził zgodę na realizacje drogi na jego działce (czego w tej sprawie nie ma), to wątpliwym byłby tak ustanowiony tytuł prawny dla inwestora. Poszerzenie pasa drogowego poprzez zajęcie terenu działki sąsiedniej pod drogę publiczną (zajęcie terenu pod budowę drogi) oznacza, że w istocie właściciel takiej działki pozbywa się części swojego terenu pod drogę publiczną – pozbywa się prawa własności. Drogi publiczne nie mogą być własnością prywatną. W przypadku, gdyby inwestor zamierzał "poszerzyć" drogę publiczną na teren działki "prywatnej" wymagane byłoby uzyskanie prawa własności do takiej "prywatnej" działki czy to poprzez np. umowę sprzedaży (darowizny), czy też akt wywłaszczenia. W związku z powyższym sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska strony skarżącej. Pierwsza z ww. kwestii jest o wiele trudniejsza. Prawo zarządu (trwałego zarządu) nie jest prawem cywilnoprawnym. Jest to uprawnienie administracyjne, ustanawiane mocą decyzji lub wynikające wprost z ustawy. Będąc uprawnieniem administracyjnym do dysponowania nieruchomością nie jest prawem podmiotowym. Prawo to ma charakter subsydiarny i jest ono uzależnione od posiadania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności. Prawo zarządu może tylko wówczas istnieć, jeżeli jest ustanowione prawo własności. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w wersji obecnie obowiązującej budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg gminnych należy do wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast. Również pierwotna wersja tej ustawy (art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60) określała, że budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg gminnych należała do naczelników gmin jako organów wykonawczych rad narodowych, wykonujących swe zadania przy pomocy służb drogowych). Zarządca drogi publicznej wykonuje uprawnienia wynikające bądź to wprost z prawa własności (tak jak w przypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta), bądź z prawa trwałego zarządu w przypadku powołania zarządu drogi. Z drugiej strony droga publiczna gminna musi być własnością danej gminy, w przeciwnym wypadku nie mogłaby być uznana za drogę publiczną danej kategorii. Nie istnieje prawo zarządu zarządcy drogi wobec drogi nie będącej własnością publiczną (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Tym samym w ocenie sądu prawo zarządu przysługujące zarządcy dróg nie ma charakteru podmiotowego i nie jest abstrakcyjnym prawem, niezależnym od prawa własności. Gdyby wiec Gmina R. mogła wylegitymować się tytułem prawnym do przedmiotowej drogi publicznej, wówczas zarządcą tej drogi byłby Wójt, który mógłby uzasadnić tytuł prawny do dysponowania nią na cele budowlane właśnie prawem zarządu. Ta jednak okoliczność uzależniona jest od ustalenia, czy rzeczywiście Gmina ta nie posiada prawa własności ww. drogi, które wymaga potwierdzenia np. w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie decyzje. Organy administracji naruszył bowiem przepisy proceduralne, w szczególności art. 153 P.p.s.a. i nie zastosowały się do wskazówek zawartych w poprzednim wyroku tego Sądu. Ponadto w tej sprawie należy przeanalizować stanowisko zajęte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 710 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Ww. naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 it. C P.p.s.a. Sad uchylił wydane decyzje. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy zastosować się do wskazówek wynikających z wyroku tego Sądu z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA.Kr 516/08 oraz przeanalizować pogląd prawny zawarty w ww. uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy powinny również prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. W aktach sprawy brakuje, m.in. uchwały o zaliczeniu drogi nazywanej drogą "[...] " do kategorii dróg publicznych. Dodatkowo materiał dowodowy zebrany w toku postępowania powinien być usystematyzowany chronologicznie. Należy również ustalić, czy Gmina R. nadal nie legitymuje się prawem własności do ww. drogi i w razie braku rozstrzygania tej kwestii należy zobowiązać Wójta tej Gminy do wszczęcia postępowania w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W przypadku dokonania odrębnych ustaleń w zakresie posiadania przez inwestora tytułu prawnego tylko do jednej z ww. działek (nr 2 lub nr 3) i ewentualnego ustalania nakazu rozbiórki w odniesieniu do jednej z ww. działek – jeżeli będzie to uzasadnione zebranym materiałem dowodowym i interpretacją stanu prawnego – organ powinien dokładnie ustalić granice terenu w zakresie rozbiórki po to, aby decyzja nadawała się do egzekucji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., z tym że zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego. Sąd nie orzekał o przyznaniu kosztów postępowania uczestnikowi T.W. , ponieważ w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko stronie, której skarga została uwzględniona, a uczestnik ten skargi nie wnosił. Brak więc podstaw do orzekania w tym zakresie.