II SA/Kr 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 7 stycznia 2013 r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. T. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 lutego 2013 r., znak [....] Starosta B. na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623) i art. 104 k.p.a. - po rozpatrzeniu zgłoszenia L.T. z dnia 1 października 2007 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na dz. nr [....] w m. L. wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Starostę B. , który w dniu 30 października 2007 r. po raz pierwszy wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. W wyniku wniesionego odwołania L.T. , Wojewoda [....] decyzją z dnia 7 stycznia 2013 r. znak: [....] uchylił sprzeciw Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie zgłoszenie L.T. z 2007 r. organ I instancji stwierdził, że nie spełnia ono wymogów określonych w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż brak jest następujących dokumentów: - opisu i rysunków określających usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi - zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G - ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W trybie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. wezwano zgłaszającego do uzupełnienia brakujących dokumentów. W dniu 11 lutego 2013 r. wpłynęło pismo L.T. , do którego dołączono szereg dokumentów: - projekt zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny - opinię techniczną dotyczącą technicznych możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny - wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. - wniosek o sprawdzenie przyłączenia urządzeń elektroenergetycznych z dnia 24 lipca 1996 r. - umowę nr [....] o dostarczeniu energii elektrycznej z dnia 24 lipca 1996 r. - protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [....] przewodów kominowych i podłączeń dymowych. Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów organ stwierdził, że nie wszystkie brakujące dokumenty wykazane w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r. zostały uzupełnione – w szczególności nie dostarczono dokumentu, który określałby usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych. Do przedłożonego projektu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny dołączono plan sytuacyjny dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, jednak rysunek ten nie zawiera żadnego wymiaru, który obrazowałby odległość budynku od granic i innych obiektów budowlanych. Brak jest również zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Przedłożony wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. wykonany przez inspektora ds. budownictwa w Urzędzie Gminy G. nie może zastąpić zaświadczenia Wójta Gminy G., które jest bezwzględnie wymagane zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 4 prawa budowlanego. Również brak jest ekspertyzy technicznej. Przedłożona opinia techniczna dotycząca technicznych możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie stanowi ekspertyzy, która jest wymagana zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 71 ust. 3 w przypadku nie uzupełnienia dokumentów w terminie właściwy organ - w tym przypadku Starosta B. – wniósł sprzeciw do zgłoszenia w drodze decyzji. Od decyzji tej odwołał się L.T. podnosząc, iż jej uzasadnienie różni się od uzasadnienia decyzji Starosty B. z dnia 30 października 2007 r. Dokumenty, które obecnie wymienia się w decyzji, zwrócono stronie wraz z wcześniejszą decyzją Starosty B. bez informacji, iż nie odpowiadają one wymogom. Zdaniem skarżącego dokumentacja wniesiona już do organu pierwszej instancji jest wystarczająca by załatwić tę ciągnącą się przez wiele lat sprawę i przyjąć zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Wojewoda [....] decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r., znak [....] na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, ppz. 1623) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że wydano ją zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a w zgłoszeniu należało określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i dołączyć: - opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, - zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, - oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, - zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, - w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. W przepisie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazano, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W analizowanym przypadku taka konieczność właśnie zachodziła, bowiem zgłoszenie dokonane przez L.T. w dniu 1 października 2010 r. było i jest niekompletne. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, do zgłoszenia należało dołączyć stosowne zaświadczenie wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dołączone do zgłoszenia pismo z dnia 22 maja 2007 r., sygnowane przez M.R. - Inspektora ds. Budownictwa Urzędu Gminy w G. , jako wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. , uchwalonego uchwałą Rady Gminy w G. z dnia 14 lutego 2005 r., Nr XVII/138/05, odnoszący się do lokalizacji działki nr [....] w L., jest niewystarczające, a z racji upływu czasu od jego wydania może już być nieaktualne. W tej sytuacji Starosta B. był umocowany prawnie do wydania w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia nakładającego na L.T. obowiązek uzupełnienia wniesionego przez niego przed pięciu laty zgłoszenia. Strona w zakreślonym terminie nie uzupełniła wszystkich brakujących dokumentów, zatem organ zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Wojewoda poinformował, że niezależnie od wydanej decyzji organu o wniesieniu sprzeciwu inwestor może ponownie dokonać stosownego zgłoszenia tej zmiany, dołączając komplet wymaganych prawem dokumentów. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.T. , opisując historię budowy i rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego od daty uzyskania pozwolenia na budowę tj. od 20 września 1991r. Zakwestionował żądanie aktualnego zaświadczenia o zgodności planowanego sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że nie powinien odpowiadać za fakt rozpoznawania jego zgłoszenia (odwołania od pierwszej decyzji Starosty) przez okres pięciu lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie było kompletne, nałożono na skarżącego obowiązek jego uzupełnienia, a w sytuacji, gdy nie usunął on wszystkich stwierdzonych w zgłoszeniu nieprawidłowości należało wnieść sprzeciw, zgodnie z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zwana dalej p.p.s.a., stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Nadto sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia(art. 135 ustawy). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [....] z 4 kwietnia 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia 15 lutego 2013r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a także (ze względu na treść art. 135 p.p.s.a.) decyzja Wojewody [....] z dnia 7 stycznia 2013r. . Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Sprzeciw wniesiony przez właściwy organ w zakreślonym ustawowo terminie jest jednoznaczny z brakiem zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy kpa, w tym przepisy art. 138. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, jak również w chwili wydania przez Wojewodę [....] decyzji z dnia 7 stycznia 2013r. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. w znacznym stopniu zawęża kompetencje kasacyjne organu odwoławczego w stosunku do wcześniejszej regulacji art. 138 § 2 k.p.a., nie ulega jednak wątpliwości, że nie ma podstaw do jej stosowania w sytuacji, gdy sprawa z różnych przyczyn nie może być ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym na gruncie niniejszej sprawy ustalenia wymaga generalna kwestia, czy w sprawach, w których organ pierwszej instancji w odpowiedzi na dokonane zgłoszenia wydaje decyzję o sprzeciwie, a organ odwoławczy orzeka w momencie, gdy upłynął już termin do zgłoszenia sprzeciwu - dopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, organ odwoławczy nie może bowiem pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w szczególności tego, że 30-dniowy termin do wniesienia przez organ sprzeciwu jest terminem materialnym, a jego upływ oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Organ, z chwilą upływu terminu materialnego traci bowiem kompetencje do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu dokonującego zgłoszenia, a wniesienie odwołania nie ma wpływu na bieg tego terminu. Abstrahując od rozbieżności poglądów prezentowanych w orzecznictwie w zakresie sposobu liczenia 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu należy stwierdzić, że termin ten ma charakter materialny i wyznacza czasowe granice do skorzystania z kompetencji przez organ pierwszej instancji do wniesienia sprzeciwu, a co za tym idzie upływ tego terminu wyłącza możliwość wydania przez ten organ decyzji o sprzeciwie. Przyjąć zatem należy, iż organ odwoławczy ma prawo orzec: 1) o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy, 2) o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania, 3) o umorzeniu postępowania odwoławczego np. gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Gdy natomiast chodzi o dopuszczalność wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to przyjąć należy, iż gdyby w realiach danej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem ustawowego terminu do jej wydania określonego w art. 71 ust. 4 i 3 ustawy, to wydanie decyzji kasacyjnej byłoby możliwe. W sytuacji natomiast gdy w dniu wydawania przez organ odwoławczy decyzji, termin określony w art. 71 ust. 4 i 3 ustawy już upłynął nie było podstaw do podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy). Poddanie decyzji o sprzeciwie kontroli przez organ odwoławczy nie ma żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do jej wydania. Organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia. W takim przypadku powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2009 r. sygn. akt. II OSK 724/08, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r., II SA/Ke 688/09, LEX nr 582993, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 października 2010 r., II SA/Wr 468/10, LEX nr 755619). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że L.T. złożył zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania budynku w dniu 1 października 2007r. Pierwsza decyzja w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wydana została w dniu 30 października 2007r., odebrana przez Skarżącego w dniu 2 listopada 2007r. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie i zostało ono rozpoznane przez Wojewodę [....] w dniu 7 stycznia 2013r. w ten sposób, że decyzja sprzeciwu została uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Oznacza to, że odwołanie rozpoznane zostało nie tylko po upływie pięciu lat od jego złożenia, ale przede wszystkim co najmniej tyleż lat po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Z powyższego wynika zatem, że już w dacie 7 stycznia 2013r. czyli w dacie kiedy Wojewoda [....] rozpatrując odwołanie w niniejszej sprawie wydał decyzję po raz pierwszy, termin do wniesienia sprzeciwu bezspornie już upłynął (kilka lat wcześniej). Zatem już wówczas brak było podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej, jako że organ I instancji nie miał już możliwości orzekania w sprawie sprzeciwu, gdyż w świetle art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane utracił do tego kompetencje. Organ odwoławczy zatem już w dacie 7 stycznia 2013r. nie mógł na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust.4 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 7 stycznia 2013r. zostało wydane zatem z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, jednak nie ulega wątpliwości, że źródłem tego naruszenia jest naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Wojewody [....] z dnia 7 stycznia 2013r. była decyzja sprzeciwu wydana przez Starostę B. z dnia 15 lutego 2013r. W sytuacji, gdy decyzja o sprzeciwie została wydana po jej uchyleniu przez organ II instancji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, to zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami, nie mogło już być mowy o orzeczeniu w sprawie sprzeciwu, skoro ustawowy, 30 dniowy termin upłynął już w czasie pierwszego orzekania przez organ odwoławczy. W sytuacji, gdy organ II Instancji uchylił wydaną decyzję, usuwając ją z obrotu prawnego, to jest oczywiste, że każda następna decyzja o sprzeciwie jest wydana po upływie terminu o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy prawo budowlane, zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Również zatem zaskarżona decyzja Wojewody [....] , akceptująca ten stan rzeczy obarczona jest wskazanymi wyżej wadami. Z tego względu, na zasadzie art. 134 i art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylona została nie tylko zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji, ale również decyzja Wojewody [....] z dnia 7 stycznia 2013r. Wskazać nadto należy, że również organ I Instancji wnosząc sprzeciw decyzją z dnia 30 października 2007r. nie dochował ustawowego terminu, gdyż sprzeciw został doręczony skarżącemu po upływie 30 dniowego terminu do jego wniesienia tj. w dniu 2 listopada 2007r. podczas gdy termin ten upływał w dniu 31 października 2007r. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i wyda rozstrzygnięcie uwzględniające powyższe uwagi a także i tę okoliczność. Wobec wszystkich powyższych wywodów, należało uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji oraz kasacyjną decyzję Wojewody [....] z dnia 7 stycznia 2013. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 134 i 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.