II SA/Kr 617/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 10.11.2016 r., na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. B. odmówił wstrzymania własnej decyzji z dnia 16.05.2016 r., znak [...] nakazującej N. Spółka z o.o. w [...] oraz A. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy zbiorniku na ścieki zlokalizowanym na działce nr ewid.[...] w miejscowości P. poprzez jego rozbiórkę. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 16.05.2016 r., znak [...] orzekł o rozbiórce zbiornika na ścieki. Status strony w tej sprawie posiadała N. Spółka z o.o. oraz A. W., w związku z faktem, iż zarówno na dzień wydania decyzji oraz przed jej wydaniem byli właścicielami działki na której zlokalizowany jest przedmiotowy zbiornik na ścieki. K. B. i J. B. od 2014 r. nie byli właścicielami ww. działki, stąd zawiadomieniem z dnia 21.09.2015 r. zostali poinformowani, że stracili przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ze względu na fakt, iż postępowanie dotyczyło kilku obiektów na działce nr ewid.[...], sprawa zbiornika na ścieki została oznaczona sygnaturą [...] W dniu 04.10.2016 r. wpłynął wniosek K. B., w którym zwróciła się o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. W dniu 10.10.2016 r. wniosek został uzupełniony. Organ uznał, że brak jest okoliczności uprawdopodobniających uchylenie w/w decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Nadmienił ponadto, że konieczność wykonania rozbiórki zbiornika spowodowana jest zagrożeniem dla środowiska naturalnego, w związku z nieszczelnością zbiornika, co zostało wskazane w ekspertyzie sporządzonej w dniu [...].03.2016 r. K. B. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 152 § 1 kpa z zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 152 § 1 kpa z zw. z art. 124 § 2 kpa, art. 152 § 1 kpa w zw. art. 149 § 3 kpa oraz art. 28 kpa w zw. z art 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art 140 kc w zw. z art. 189 kpc i art. 58 § 2 kc. Żaląca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie [...] W uzasadnieniu podała, że w ślad za wnioskiem o wznowienie postępowania (pismo z dnia 5.10.2016 r.) złożyła do akt sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].09.2016 r., sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia w sprawie o unieważnienie umowy sprzedaży, zawartej ze zobowiązanymi w decyzji z dnia 16.05.2016 r., której przedmiotem jest m. in. działka [...] W ocenie żalącej, spór o własność nieruchomości rozpatrywany przez sąd powszechny, stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie [...] z mocy prawa na zasadzie art 94 § 1 pkt 4 kpa. Gdyby się bowiem okazało, że zgodnie z wyrokiem sądu powszechnego umowa sprzedaży działki nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. jest nieważna (art. 58 § 2 kc) to decyzja rozbiórkowa w stosunku do obecnych współwłaścicieli byłaby dotknięta sankcją nieważności jako wydana w stosunku od osoby nie będącej stroną w sprawie (156 § pkt 4 kpa. w zw. z art 140 kc). Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28.02.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 i art. 152 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Ponieważ wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny, na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 10.11.2016 r., znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia 16.05.2016 r., znak: [...] Po rozpatrzeniu zażalenia K. B. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28.02.2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ II instancji wskazał, że skoro postępowanie wznowieniowe nie zostało wszczęte, to nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji PINB w B. z dnia 16.05.2016r. znak: [...] Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do wstrzymania wykonania wspomnianej decyzji. Wyjaśnił również, że pozostałe zarzuty zawarte w zażaleniu K. B. oraz w piśmie z dnia 08.02.2017 r. nie mogą być uwzględnione, gdyż nie dotyczą kwestii prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem wstrzymania wykonania decyzji PINB w B. z dnia 16.05.2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 152 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że odmowna decyzja w sprawie wznowienia postępowania skutkuje odmową wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem, - art. 152 § 2 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa i 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, że podlegająca kontroli sądowej prawomocna i nieostateczna decyzja organu II instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania świadczy o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji administracyjnej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, - art. 152 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa i art. 147 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niezbadanie przez organ II instancji z urzędu czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji PINB w B. z dnia 16.05.2016 r. na skutek rażącego naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez dokonanie ustaleń faktycznych o niepełny materiał dowodowy ujawniony przez skarżącą na etapie odwołania. W uzasadnieniu skarżąca podała, że organy I i II instancji nie podjęły się zbadania wszystkich okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, a w szczególności czy istnieją podstawy do uchylenia tej decyzji na skutek wznowienia postępowania administracyjnego, które to okoliczności organ bada z urzędu. W toku postępowania odwoławczego skarżąca przedstawiła dokumentację fotograficzną z której wynika, że nieczystości i zagrożenie nimi dla środowiska pochodzi z szamba na sąsiedniej działce nr [...], która stanowi własność S. P. i M. P.. Skarżąca wskazała również, że M. P. i S. P. zostali już wcześniej ukarani z powodu nieszczelności swojego wyrokiem z dnia [...].09.2010 r., sygn. akt II [...] oraz zostali zobowiązani przez organ nadzoru budowalnego do uszczelnienia swojego szamba. Okoliczności te świadczą o istotnych uchybieniach organu II instancji przy ustalaniu, czy sprawie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. Organ II instancji powinien ocenić, czy przedstawione przez skarżącą nowe fakty i dowody wskazują na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania nie może wynikać z faktu utrzymania w mocy przez organ II instancji decyzji odmawiającej tego wznowienia. W odpowiedzi na skargę, Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Należy również wyjaśnić, że uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. którym odmówiono – w trybie art. 152 § 1 kpa - wstrzymania wykonania decyzji z dnia 16.05.2016 r., znak [...], nakazującej N. Spółka z o.o. w [...] oraz A. W. rozbiórkę zbiornika na ścieki. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W świetle przytoczonego przepisu, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzyć przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Przy czym, wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12). Winien także dostrzec, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10). Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Podkreślić przy tym należy, że posłużenie się w art. 152 § 1 kpa terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z pojęciami "udowodnienie", czy "uprawdopodobnienie". Zastosowane przez ustawodawcę zróżnicowanie terminologiczne wskazuje, że nie ma podstaw do przeprowadzania przez organ nawet uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wystarczające jest wskazanie przez organ na istnienie takiej możliwości. Tym samym, o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 kpa można mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. W tym kontekście, jako prawidłowe należało ocenić ustalenia organów poczynione w kontrolowanej sprawie, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 16.05.2016 r., skoro PINB w B. postanowieniem z dnia 10.11.2016 r., znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania, a Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28.02.2017 r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Ponadto, skarga K. B. na postanowienie organu II instancji z dnia 28.02.2017 r. została postanowieniem tut. sądu z dnia 4.07.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 621/17 odrzucona. Wydanie postanowień odmawiających wszczęcia postępowania ma ten skutek, że postępowanie administracyjne się nie toczy. Sąd przychyla się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.06.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 92/12), że wydanie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji dopuszczalne jest dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli postępowanie wznowieniowe nie zostało wszczęte, to niedopuszczalnym byłoby wstrzymywanie wykonania ostatecznej decyzji. Oczywistym jest również, że w sytuacji w której organ odmówi wznowienia postępowania nie sposób twierdzić, że zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W świetle poczynionych uwag, zarzuty skarżącej odnośnie pominięcia przy rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji okoliczności świadczących o tym, że ostateczna decyzja z dnia 16.05.2016 r. jest wadliwa, nie zasługują na uwzględnienie. Tego rodzaju argumenty podlegały ocenie w pierwszej kolejności w postępowaniu wznowieniowym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę