II SA/Kr 619/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.32.2022.BP w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. znak: GS-11.6821.56.2021.HM Prezydent Miasta Krakowa orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu parceli l. kat. [...], b. gm. kat. Warszawski, prowadzonego z wniosku H. Ż.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek został złożony w dniu 9 września 2021 r., zatem po upływie terminu, po którym -jak stanowi art. 136 ust. 7 u.g.n. - uprawnienie do żądania zwrotu wygasło. Parcela l. kat. [...], b. gm. kat. Warszawskie, została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 8 czerwca 1963 r., Nr USW.Wł.1/1/63, USW.Wł.1/20/63. Znajdujący się w posiadaniu organu prowadzącego sprawę egzemplarz decyzji nie posiada klauzuli ostateczności. Analiza akt wywłaszczeniowych nie jest z kolei możliwa z uwagi na rozległy pożar w budynkach Archiwum Urzędu Miasta Krakowa, który miał miejsce w dniach 6-17 lutego 2021r., zaś obecnie prowadzone są działania rekonstrukcyjne i konserwatorskie w stosunku do ocalałej dokumentacji. Egzemplarza decyzji z klauzulą nie odnaleziono także przy księdze wieczystej KR nr [...] Warszawskie, gdzie została przeniesiona wywłaszczona parcela l. akt. [...]. W tym jednak wypadku, okolicznością jaką należy wziąć pod uwagę jest waga wpisu w księdze wieczystej. Prawo własności na rzecz Skarbu Państwa w zakresie parceli l. kat. [...], b. gm. kat. Warszawskie, zostało ujawnione w dniu 25 marca 1964 r. - na wniosek DzKW5844/63 z dnia 31 grudnia 1963 r. Wobec tego przyjąć należy, iż podstawą wpisu musiała być ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Odwołanie złożył H. Ż., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21, art. 45, art. 64 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 i art. 6 EKPCz przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie niezapewnienie realnej ochrony prawa własności przez możliwość dochodzenia roszczenia majątkowego na drodze sądowej z uwagi na zbyt krótki okres wygaśnięcia roszczenia, wprowadzony nowelizacją do ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 29 kwietnia 2019 r; 2) w konsekwencji, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 kpa w zw. z art. 7a i 8 kpa przez umorzenie postępowania w braku przesłanek do jego umorzenia. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 marca 2022 r. nr WS-VI.7534.3.32.2022.BP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż art. 136 ust. 7 u.g.n. stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., póz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 roku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższych regulacji wynika, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 8 czerwca 1963 r., upływał co do zasady 14 maja 2020 r. Jednakże 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 i 567) m.in. przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19). Biorąc pod uwagę, iż regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi niewątpliwie przepis prawa administracyjnego (choć wywierający skutki cywilnoprawne), zaś termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem zawitym, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, przyjąć należy iż ww. regulacja odnosi się do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Omawiany wyżej przepis art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, niewątpliwie zawiesił z dniem 31 marca 2020 r. bieg 12 miesięcznego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n.. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., z upływem którego wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - zgodnie z jej art. 76 - terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy. Okres od 31 marca do 14 maja 2020 r. obejmował 45 dni, a zatem ostatnim dniem omawianego terminu zawitego, który rozpoczął swój dalszy bieg 24 maja 2020 r., był 7 lipca 2020 r. (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 720/20 i II SA/Bk 720/20 oraz WSA w Krakowie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 936/21 i z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 890/21). Wniosek H. Ż. został złożony w Urzędzie Miasta Krakowa w dniu 9 września 2021 r., a zatem po upływie ponad pięćdziesięciu pięciu lat od dnia, w którym ww. decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów o zawieszeniu biegów terminów). W skardze na powyższą decyzję H. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu podkreślono, iż znowelizowany przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej jest niezgodny z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa, w tym zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, ochrony praw nabytych oraz ochrony prawa własności. Trybunał Konstytucyjny wprawdzie nie miał okazji do zbadania w/w norm, jednakże swoje zapatrywania na niemal identyczne zagadnienia prawne wskazał w wyrokach TK sygn. K2/12 oraz SK 50/08. W pierwszym z przywołanych wyroków stwierdził, iż zmiany w systemie emerytalnym polegającym na wprowadzeniu obowiązku rozwiązania stosunku pracy w celu pobierania świadczenia emerytalnego do emerytów, którzy już prawo do owego świadczenia nabyli narusza art. 2 Konstytucji, bowiem konstrukcja zmienianego przepisu de facto pozwalała na odbieranie uprawnionym praw już nabytych. Nie zmieniła stanowiska Trybunału okoliczność, iż dotychczasowi emeryci mogli w ciągu 9 miesięcy od daty wejścia w życie powyższych zmian rozwiązać stosunek pracy w celu pobierania świadczeń emerytalnych, albowiem ciężar niekorzystnego ustawodawstwa ingerującego w prawo już nabyte nie powinien obciążać jednostek. Podobnie w sprawie SK 50/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż nawet dwuletni termin na złożenie wniosku o zwrot zajętego mienia jest zbyt krótki i godzi w zasadę ochrony prawa własności. Powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego mają bezpośrednie przełożenie na niniejszą sprawę. Podobnie jak w sprawie K 2/12 osoby, których nieruchomości zostały wywłaszczone miały możliwość złożenia wniosku o ich zwrot bezterminowo, o czym były zresztą informowane w urzędach, w mediach itp. Nie ulega więc wątpliwości, iż ich uprawnienie było zaktualizowane, jedynie "oczekiwało" na swoje zrealizowanie w wybranej przez uprawnionego chwili. Jednakże, ustawa z kwietnia 2019 r. wprowadziła w sposób niespodziewany drastyczne ograniczenie w możliwości dochodzenia swych roszczeń przez osoby, w stosunku do których nieruchomości zostały wywłaszczone przed datą jej wejścia w życie. Ustawodawca, prawdopodobnie próbując dopasować ową zmianę w ramy konstytucyjne wprowadził możliwość zgłaszania swych roszczeń przez osoby w stosunku do których decyzja o wywłaszczeniu została wydana wcześniej niż 20 lat temu, wprowadzając "furtkę" nie będącą niczym innym jak iluzją możliwości dochodzenia swych praw. Termin roczny do zgłoszenia żądania zwrotu nieruchomości w stosunku do osób, które uprawnienie to już nabyły jest rażąco zbyt krótki i narusza zarówno zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa jak i ochronę prawa własności rozumianego jako prawo do dochodzenia przewidzianych prawem roszczeń majątkowych. Wobec tego wniesiono w skardze o złożenie wniosku do TK z pytaniem prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875). Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Zarzuty skargi są niezasadne, co prowadzi do oddalenia skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty te sprowadzały się do zakwestionowania zastosowanych przepisów u.g.n. wprowadzających co do art. 136 ust. 7 u.g.n. 12 miesięczny termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w zw. art. 2 ust. 1 ustawy wprowadzającej ten nowy przepis u.g.n., tj. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Zgodnie z nim, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tak jak było w niniejszej sprawie, wniosek może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy tj. w terminie 12 miesięcy od dnia 14 maja 2019 roku. Doliczając to tego terminu okres zawieszenia jego biegu związany z przepisami antycovidowymi, ostatnim dniem terminu zawitego, który rozpoczął swój dalszy bieg 24 maja 2020 r., był 7 lipca 2020 r., a wniosek złożono dopiero 9 września 2021r. Zatem po upływie ponad pięćdziesięciu pięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów o zawieszeniu biegów terminów), co w ocenie Sądu, zostało przez organy prawidłowo obliczone i zastosowane. Wg skarżącego zaś, przepisy te należało uznać za niekonstytucyjne z powodu zbyt krótkiego terminu w nich przewidzianego, ewentualnie zwrócić się do TK z pytaniem prawnym w tym względzie. Wbrew tej argumentacji, należy podkreślić, że w świetle art. 6 kpa, organy działają na podstawie przepisów prawa – ich działanie zatem musi opierać się na konkretnym przepisie, sformułowanym w odpowiednio precyzyjny sposób. Organy zatem przestrzegając przepisów tj. art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), zastosowały przepisy, które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Trybunał Konstytucyjny, i stosując je po nowelizacji, nie mogły przyjąć, że w zaistniałym stanie faktycznym wprowadzony termin należy przesunąć, tak aby uznać, że wniosek złożono w terminie. W ocenie Sądu nie występują wskazywane w skardze niezgodności z Konstytucją RP, gdyż wprowadzał on wystarczający termin 12 miesięcy do złożenia wniosku, o treści którego skarżący mógł się dowiedzieć bez trudności. Przepis ten wprowadzono zaś, aby uporządkować stan prawny w zakresie wywłaszczanych nieruchomości przed 1989r., co przy wprowadzeniu dodatkowego 12 miesięcznego okresu do złożenia wniosku gwarantującego możliwość ochrony praw osobom wywłaszczonym, jak wyżej wskazano, nie może oznaczać naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Natomiast w zakresie sformułowanego w skardze żądania złożenia wniosku do TK, Sąd nie jest takim żądaniem związany. W konsekwencji nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, ponieważ wobec niedochowania wymaganego terminu do złożenia wniosku o zwrot zachodziły podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Mają powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.