II SA/Kr 632/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Książ Wielki na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 5 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Miechowie decyzją nr [...] z dnia 7 stycznia 2009 r.. znak [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), ustalił Gminie Książ Wielki opłatę w wysokości 97,85 zł za czynności związane z opracowaniem opinii nr [...] z dnia 4 listopada 2008r. dotyczącej przebudowy drogi gminnej Wielka Wieś - Książ Wielki - Konaszówka. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Wskazał, że na nałożoną w niniejszej sprawie opłatę w wysokości 97,85 zł składa się kwota 54,45 zł stanowiąca równowartość czasu analizy dokumentacji oraz kwota 43,40 zł, stanowiąca koszty pośrednie obliczone zgodnie ze wskaźnikiem kosztów pośrednich 79,70% roboczogodziny. Organ I instancji wskazał też, że w swojej decyzji uzupełnił braki wytknięte przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, który decyzją z dnia 10 grudnia 2008r. nr [...] uchylił wcześniej wydaną decyzję organu I instancji z dnia 4 listopada 2008r. Od decyzji tej odwołanie złożył Wójt Gminy Książ Wielki zarzucając, że zaskarżona decyzja nie ma oparcia w powołanych w niej przepisach. Odwołujący się wskazał, że zaskarżył decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 22 grudnia 2008r.. Zdaniem odwołującego się wydanie nowej decyzji pierwszointstancyjnej w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego stanowiło rażące naruszenie prawa, a tym samym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 stycznia 2009r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia 5 marca 2009r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję, organ II instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu, stwierdzając, że istnieje podstawa do pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłat za wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu i przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt II OSK 1944/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których stwierdzono , że wydawanie przedmiotowych opinii mieści się w granicach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podniósł, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak wzmianki w art. 3 o udziale organów inspekcji w postępowaniu związanym z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na inspektorów przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. W sytuacji czynności związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia podmiotem zobowiązanym do poniesienia kosztów czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest inwestor. Skargę na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wójt Gminy Książ Wielki, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji I i II instancji jako niezgodnych z prawem. Skarżący powtórzył argumenty powołane wcześniej w odwołaniu, a ponadto zwrócił uwagę, że w obowiązującej od dnia 15 listopada 2008r. ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) ustawodawca w art. 7 umieścił zapis, który definitywnie rozstrzyga kwestię opłat za opinie w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten stanowi, że opłat za uzgodnienia, o których mowa nie pobiera się. Skarżący podkreślił, że zakres dokonywanych według nowej ustawy uzgodnień nie uległ zmianie i dlatego zapis zawarty w art. 7 należy traktować jako wykładnię ustawodawcy także w stosunku do obowiązujących przed 15 listopada 2008r. przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczących wydawania tych uzgodnień. Skarżący wskazał również, że jego skarga na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r. nr [...] zostanie rozpoznana przez WSA w Krakowie 22 kwietnia 2009r. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz WSA w Krakowie, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością pobierania przedmiotowej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 168/09 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Miechowie z dnia 4 listopada 2008r. nr [...] znak [...], uznając, że wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zatem brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, wskazał m.in., że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z dnia 22 września 1999r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129); Wykładnia zawarta w przytoczonym wyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest aktualna również na gruncie art. 153 ppsa. Jak wskazano wyżej w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 168/09 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Miechowie z dnia 4 listopada 2008r. nr [...] znak [...] z uwagi na brak podstaw do naliczenia przez organy Inspekcji Sanitarnej opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Mając na uwadze powyższe orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie powołanego przepisu art.153 ppsa uznał, że jest związany oceną prawną w nim zawartą. Ocena prawna zawarta w w/w orzeczeniu WSA w Krakowie nie utraciła mocy wiążącej gdyż została wydana na identycznym staniem prawnym, a ponadto nie doszło w niniejszej sprawie do zmiany istotnych okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji zgodnie uznały, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat za wydanie opinii w przedmiocie konieczności opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Organy obydwu instancji uznały, że takie działanie należy do zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zatem podstawą prawną naliczenia opłaty w niniejszej sprawie jest art. 36 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu takie założenie jest nieuzasadnione. Art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten - w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco, jednak przy dokonywaniu wykładni tego przepisu i ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy pamiętać, iż przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Nie można również normy kompetencyjnej domniemywać, lecz musi być ona wyraźnie w ustawie określona (tak NSA w uchwale z dnia 15 grudnia 2004r., FPS 2/04). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji w znaczeniu upoważnienia do działania powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Tym bardziej przepisy dotyczące kompetencji nadzorczych organu administracji należy wykładać ścieśniająco. Art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wśród działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie wymienia opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu. Zatem wniosek, że do działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, mógłby być zatem jedynie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która - jak wyżej wskazano - nie może mieć miejsca przy ustalaniu kompetencji organów administracji. Natomiast przy zastosowaniu wykładni zwężającej opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie mieści się wśród określonych w art. 3 ustawy działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w związku z czym brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2008r. w sprawie II SA/Kr 313/08, że "sformułowanie użyte w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej >za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane< przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ". Tymczasem w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wyraźnie podają, że opłata została naliczona za "czynności związane z opracowaniem opinii", a trzy roboczogodziny zostały przeznaczone na analizę dokumentacji. Wskazana wyżej błędna wykładnia art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiła podstawę zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa. Skarżąca gmina nie złożyła wniosku o zwrot kosztów sądowych.